|
"Ο ΜΕΓΑΛΟΣ ΑΝΑΤΟΛΙΚΟΣ" Μετανάστες |
|||
|
Αρχείο
|
Η μεταναστευτική πολιτική των ΗΠΑ Μέτρα μονομερή και μέτρα συνεργασίας για την αντιμετώπιση της μη καταγραμμένης μετανάστευσης Marc R. Rosenblum
Περίληψη Η Μεταναστευτική Υπηρεσία (I.N.S.) των ΗΠΑ εκτιμάει ότι πάνω από πέντε εκατομμύρια μη καταγραμμένοι μετανάστες κατοικούν σήμερα στις ΗΠΑ. Από αυτούς τα 2,7 εκατομμύρια είναι Μεξικάνοι. Τα μέτρα αντιμετώπισης της μη καταγραμμένης μετανάστευσης, που έχουν ληφθεί από τις ΗΠΑ, εστιάζονται ουσιαστικά στην αποτροπή των Μεξικάνων στα σύνορα και στοχεύουν στο να μειώσουν τη μη καταγραμμένη μετανάστευση, να προστατέψουν τους Αμερικάνους εργαζόμενους και, παρόλα αυτά, να συνεχίσουν να εγγυούνται την επαρκή προμήθεια ανειδίκευτης εργασίας. Η σημερινή πολιτική έχει αποτύχει και έχει αποδειχθεί δαπανηρή. Στην παρούσα ανάλυση, περιγράφω τη σημερινή πολιτική και τρεις εναλλακτικές προτάσεις (μεταρρύθμιση του νόμου για τους φιλοξενούμενους εργαζόμενους που εκκρεμεί στο Κογκρέσο, μια πολιτική αυστηρού ελέγχου και μια διμερή προσέγγιση συνεργασίας). Για κάθε εναλλακτική πολιτική αναλύω τα πιθανά αποτελέσματα και τις κατανεμητικές συνέπειες για επτά τύπους οικονομικών υποκειμένων. Συμπεραίνω ότι η διμερής προσέγγιση ελέγχου της μετανάστευσης (μια Βορειοαμερικάνικη Κοινή Αγορά) θα ήταν η πιο αποτελεσματική και θα ωφελούσε τα περισσότερα υποκείμενα, και διερευνώ το κατά πόσο μια τέτοια επιλογή θα ήταν πολιτικά εφικτή. Εισαγωγή Το κείμενο αυτό ασχολείται με το πρόβλημα της μη καταγραμμένης μετανάστευσης από το Μεξικό στις ΗΠΑ καθώς και με το ισχύον αλλά και με τα προτεινόμενα μοντέλα πολιτικής που είναι σχεδιασμένα για τον έλεγχο αυτών των μη καταγραμμένων ροών. Το θέμα δεν έχει λάβει τη δέουσα προσοχή εφόσον πολλοί - πιθανότατα οι περισσότεροι - από τους μη καταγραμμένους μετανάστες στις ΗΠΑ δεν διασχίσουν τα σύνορα ΗΠΑ-Μεξικού παράνομα, εντούτοις τα μέτρα που εφαρμόζονται από την I.N.S. επικεντρώνονται ακριβώς σε αυτές τις διασυνοριακές ροές. Το θέμα χρίζει, ωστόσο, ιδιαίτερης ανάλυσης για τρεις τουλάχιστον λόγους. Πρώτον, η μη καταγραμμένη μετανάστευση από το Μεξικό στις ΗΠΑ παραμένει η μόνη μεγαλύτερη παράνομη μεταναστευτική ροή παγκοσμίως, περίπου ένα εκατομμύριο μετανάστες ετησίως. Δεύτερον, και εν μέρει εξαιτίας του πρώτου λόγου, τα μέτρα των ΗΠΑ για τον έλεγχο της Μεξικάνικης μετανάστευσης ιδιαίτερα κοστίζουν στους φορολογούμενους δισεκατομμύρια δολάρια και έχουν ως αποτέλεσμα να μετασχηματιστεί η I.N.S. στη μεγαλύτερη δύναμη οπλοφορούντων πολιτών παγκοσμίως. Τρίτον, η μετανάστευση από το Μεξικό στις ΗΠΑ παραμένει κεντρικό στοιχείο στις διμερείς σχέσεις των δύο χωρών και η μεταναστευτική πολιτική των ΗΠΑ προσλαμβάνει έναν όλο και περισσότερο υπερεθνικό χαρακτήρα. Ωστόσο, παρά τις δεσμεύσεις τόσο των ΗΠΑ στη NAFTA όσο και του Προέδρου Bill Clinton για διεύρυνση του ελεύθερου εμπορίου στο Δυτικό Ημισφαίριο μέχρι το 2005, η προσπάθεια σαφούς αντιμετώπισης της μετανάστευσης από το Μεξικό στις ΗΠΑ στο πλαίσιο της εμβάθυνσης των διμερών σχέσεων είναι μέχρι τώρα περιορισμένη. 2 Αποτελεί ειρωνεία το γεγονός ότι δεν έχει υπάρξει προσπάθεια επίτευξης κάποιας διμερούς μεταναστευτικής πολιτικής αν λάβουμε υπόψη τα άλλα είδη δεσμών που έχουν υλοποιηθεί στην ΕΕ μεταξύ οικονομικής ολοκλήρωσης και μετανάστευσης και, σε κάποιο βαθμό, στην περίπτωση των σχέσεων των ΗΠΑ με τη Λεκάνη της Καραϊβικής. Η ειρωνεία αυτού του γεγονότος συνεχίζει να υφίσταται ακόμα περισσότερο αν λάβουμε, επίσης, υπόψη τον μεγάλο βαθμό επιτυχίας που είχαν στο παρελθόν διάφορες διμερείς προσπάθειες, συμπεριλαμβανομένων και εκείνων που πραγματοποιήθηκαν τα πρώτα χρόνια του προγράμματος "bracero" μεταξύ ΗΠΑ-Μεξικό. Οι τρεις εναλλακτικές επιλογές που προτείνω στο παρόν κείμενο σκιαγραφούνται ως εξής: Η πρώτη, η οποία εκκρεμεί στη Γερουσία, συνίσταται στη διεύρυνση του προγράμματος που αναφέρεται στους φιλοξενούμενους εργαζόμενους. Η δεύτερη συνίσταται στη δημιουργία ενός συστήματος αυστηρού ελέγχου. Και η τρίτη βασίζεται στη σύνδεση του ελεύθερου εμπορίου ΗΠΑ-Μεξικού με την ελεύθερη ροή εργασίας και, συνεπώς, στη μετατροπή της NAFTA σε κοινή αγορά. Η ανάλυσή μου περιγράφει τις ανά επιλογή συνέπειες και αποτελέσματα σε επτά τύπους υποκειμένων: τους Αμερικάνους εργαζόμενους, τους Αμερικάνους καταναλωτές, τους Αμερικάνους εργοδότες, άλλους Αμερικάνους πολίτες, τους μη καταγραμμένους μετανάστες, τους νόμιμους μετανάστες και άλλους Μεξικάνους. Η ισχύουσα πολιτική για τη μη καταγραμμένη μετανάστευση Από τα τέλη της δεκαετίας του '70, η πρώτη προτεραιότητα της μεταναστευτικής πολιτικής των ΗΠΑ είναι η μείωση της μη καταγραμμένης μετανάστευσης στα σύνορα ΗΠΑ-Μεξικού. Οι στόχοι που έθεσε το μοντέλο πολιτικής της Επίλεκτης Επιτροπής για τη Μετανάστευση και τους Πρόσφυγες (SCIRP) το 1981 και οι οποίοι αποτυπώνονται στις διαβουλεύσεις του Κογκρέσου είναι ο περιορισμός των παράνομων εισροών, η προστασία των Αμερικάνικων επαγγελμάτων και η διασφάλιση επαρκούς πρόσβασης των εργοδοτών στην ανειδίκευτη εργασία. Περίληψη της ισχύουσας πολιτικής Η σημερινή πολιτική των ΗΠΑ εφαρμόζει τέσσερις προσεγγίσεις για την αποτροπή της μη καταγραμμένης μετανάστευσης από το Μεξικό: ενίσχυση των συνόρων, κυρώσεις στους εργοδότες, ένα οροθετημένο πρόγραμμα φιλοξενούμενων εργαζόμενων στον αγροτικό τομέα και περιορισμούς στα κοινωνικά προγράμματα για τους μη καταγραμμένους μετανάστες. Ενίσχυση των συνόρων και απομάκρυνση των μεταναστών Η ενίσχυση των συνόρων έχει επιτελεσθεί σε τρία διακεκριμένα στάδια. Το πρώτο άρχισε το 1978 όταν το Κογκρέσο αύξησε την οικονομική επιχορήγηση της I.N.S. κατά 24% κατά τη διάρκεια της περιόδου 1978-1980 (πίνακας 2) για την αντιμετώπιση της αυξανόμενης μη καταγραμμένης μετανάστευσης (πίνακας 1). Το μεγαλύτερο μέρος αυτών των νέων κονδυλίων διατέθηκε για αύξηση του εξοπλισμού και του στρατιωτικού υλικού. Ενώ ο Πρόεδρος Jimmy Carter ήταν απρόθυμος να επεκτείνει τα συνοριακά μέτρα, 3 "η διεύρυνση της I.N.S. έφτασε στο απόγειό της κατά τη διάρκεια της διακυβέρνησης Reagan, καθώς ο επείγον χαρακτήρας του ζητήματος της μετανάστευσης και της συνοριακής ασφάλειας έλαβε ακόμα μεγαλύτερες διαστάσεις κατά την περίοδο αυτή". Κατά τη περίοδο διακυβέρνησης Reagan, η επιχορήγηση αυτή αυξήθηκε κατά 130% και το υπαλληλικό προσωπικό της I.N.S. αυξήθηκε κατά 41% (οι συνολικές θέσεις εργασίας ανήλθαν στις 15.453). Το τελευταίο ήταν, ως επί το πλείστον, εντεταγμένο στην ενίσχυση των συνόρων (πίνακας 2). Το δεύτερο στάδιο άρχισε με την Πράξη Ανασχηματισμού και Ελέγχου της Μετανάστευσης (IRCA) που ψηφίστηκε το 1986. Η επιχορήγηση της I.N.S. αυξήθηκε εκ νέου κατά το ένα τρίτο κατά την περίοδο 1986-1988 και ενισχύθηκαν τα μέτρα εναντίον του λαθρεμπορίου μεταναστών. Το τρίτο στάδιο άρχισε το 1994 όταν το Υπουργείο Δικαιοσύνης και η I.N.S. υιοθέτησαν το πρόγραμμα "παρεμπόδισης μέσω αποτροπής" που ήταν έτσι σχεδιασμένο ώστε "να καταστεί τόσο δύσκολη η παράνομη είσοδος σε αυτή τη χώρα που θα το επιχειρούσαν λιγότερα άτομα". Η στρατηγική αυτή προσανατολιζόταν στον αποκλεισμό των πιο κοινά χρησιμοποιούμενων οδών (μέσω των συνοριακών πόλεων) και στη μεταφορά της μεταναστευτικής ροής στα λιμάνια εισόδου και στις απόμακρες (ερημικές) περιοχές όπου οι συνοριακοί φρουροί θα βρίσκονταν σε πλεονεκτική θέση. Η συνοριακή ενίσχυση κλιμακώθηκε όταν το 1996 το Κογκρέσο ψήφισε την Πράξη Υπευθυνότητας για τους Παράνομους Μετανάστες και Ανασχηματισμού της Μετανάστευσης (IIRIRA), η οποία επικύρωσε την επιχορήγηση για χίλιες νέες θέσεις περιπολίας των συνόρων και την πρόσληψη τριακοσίων νέων ατόμων ως βοηθητικό προσωπικό κάθε χρόνο για πέντε χρόνια. Ο αριθμός του προσωπικού στα νοτιοδυτικά σύνορα αυξήθηκε από 3.389 άτομα τον Οκτώβριο 1993 σε 7.357 άτομα τον Σεπτέμβριο 1998. Η IIRIRA προέβαινε, επίσης, σε διαδικασίες αποκλεισμού και απέλασης των μεταναστών, διευκολύνοντας έτσι την κατηγοριοποίηση των αλλοδαπών (aliens) ως μη αποδεκτών χωρίς καμία ακρόαση και συντομεύοντας τις διαδικασίες ακρόασης με τις διαδικασίες απέλασης. Κυρώσεις στους εργοδότες Η IRCA του 1986 καθιστούσε παράνομη την απασχόληση μη καταγραμμένων μεταναστών και καθιέρωνε αστικές κυρώσεις για τους παραβάτες που παρέβαιναν τον νόμο για πρώτη φορά και ποινικές κυρώσεις για τους εργοδότες που παρέβαιναν τον νόμο κατ΄ επανάληψη. 4 Ωστόσο, αν και η "εις γνώση" πρόσληψη ενός μη καταγραμμένου μετανάστη, σύμφωνα με τη νομοθεσία αυτή, ήταν παράνομη, δεν οριζόταν κάποια αξιόπιστη διαδικασία μέσω της οποίας να προσδιορίζεται σαφώς η καταλληλότητα των μεταναστών για εργασία. Αντί για αυτό, η IRCA απαιτούσε να συμπληρώνουν οι εργοδότες ένα έντυπο στο οποίο δήλωναν ότι οι μελλοντικοί τους εργαζόμενοι διέθεταν δύο ή τρία από τα εικοσιπέντε δυνατά στοιχεία αναγνώρισης. Ως αποτέλεσμα, ενώ οι καλοπροαίρετοι εργοδότες είχαν δυσκολία να βεβαιωθούν για τη νομιμότητα των εγγράφων, άλλοι μπορούσαν εύκολα να ισχυριστούν ότι δεν γνώριζαν πως παραβίαζαν τον νόμο. Επιπλέον, το νομοσχέδιο παρείχε εγγυήσεις ότι δεν θα εφαρμοζόταν επιθετικά. Για παράδειγμα, οι αξιωματούχοι της I.N.S. έπρεπε να έχουν ένταλμα έρευνας για να προβούν σε επιθεώρηση των αγροτικών χώρων εργασίας και τα κονδύλια για τέτοιες επιθεωρήσεις ήταν περιορισμένα. Για την επίλυση αυτών των προβλημάτων, η IIRIRA του 1996 προώθησε τη δημιουργία προγραμμάτων επαλήθευσης της απασχόλησης, τα οποία επέτρεπαν στους εργοδότες να επαληθεύσουν το status υπηκοότητας. Παρόλα αυτά, η εμβέλειά τους είναι μικρή και έχουν τύχει περιορισμένης υποστήριξης. Πρόγραμμα για τους φιλοξενούμενους εργαζόμενους του αγροτικού τομέα Το πρόγραμμα αυτό, που αποτελούσε μέρος της IRCA, 5 βασίζεται στο μετά το 1954 πρόγραμμα "bracero" για τους φιλοξενούμενους εργαζόμενους και είναι έτσι σχεδιασμένο ώστε να εγγυάται την επαρκή πρόσβαση των εργοδοτών του αγροτικού τομέα στο εργατικό δυναμικό χωρίς να θίγονται οι προοπτικές απασχόλησης των Αμερικάνων εργαζόμενων. Οι εργοδότες μπορούν να κάνουν αίτηση στο Υπουργείο Εργασίας (DOL) για να λάβουν φιλοξενούμενους εργαζόμενους. Το DOL πρέπει πρώτα να πιστοποιήσει ότι υπάρχει έλλειψη εργατικού δυναμικού και ότι η εισαγωγή φιλοξενούμενων εργαζόμενων δεν θα "επηρεάσει αρνητικά" τους μισθούς και τους όρους εργασίας των ντόπιων εργαζόμενων. Κατόπιν, το DOL πιστοποιεί πως υπάρχει επαρκής στέγαση διαθέσιμη για τους φιλοξενούμενους εργαζόμενους και ο εργοδότης κάνει αίτηση στο I.N.S. για να εγκριθεί η πρόσληψη εργαζομένων. Η διεκπεραίωση όλης αυτής της διαδικασίας χρειάζεται περίπου εξήντα ημέρες. Άρνηση πρόσβασης σε κοινωνικά προγράμματα Το κεντρικό στοιχείο της IIRIRA ήταν η άρνηση στους μετανάστες - συμπεριλαμβανομένων και των νόμιμων - να έχουν πρόσβαση σε διάφορα προγράμματα κοινωνικής πρόνοιας. Η πρόσβαση σε επιδόματα Κοινωνικής Ασφάλισης, σε στεγαστικές επιδοτήσεις και σε δελτία σίτισης απαγορευόταν για τους μη καταγραμμένους μετανάστες. Επίσης, η νόμιμη μετανάστευση περιορίστηκε μέσω της αύξησης του κατώτατου ανά νοικοκυριό επιπέδου πέρα από το οποίο επιτρεπόταν η οικονομική στήριξη των μεταναστών από διάφορα υποκείμενα στο 125% του ποσοστού φτώχειας καθώς και μέσω του ότι τα υποκείμενα αυτά ήταν υπόλογα κατά τη περίοδο πριν οι οικονομικά υποστηριζόμενοι μετανάστες αποκτήσουν πρόσβαση σε διαβαθμισμένα ανάλογα με το εισόδημα επιδόματα. Αποτελεσματικότητα της ισχύουσας πολιτικής Η σημερινή πολιτική έχει αποτύχει ολοκληρωτικά σε σχέση με τους δηλωμένους στόχους της. Αποτροπή της μη καταγραμμένης μετανάστευσης Από την εφαρμογή της σημερινής πολιτικής κατά τη δεκαετία του '70 μέχρι το 1995 έχει σημειωθεί αύξηση του αριθμού των μη καταγραμμένων μεταναστών: τότε ανέρχονταν ελαφρώς άνω του ενός εκατομμυρίου και ήταν σχεδόν όλοι από το Μεξικό ενώ το 1995 ανέρχονταν περίπου στα πέντε εκατομμύρια, εκ των οποίων τα 2,7 εκατομμύρια περίπου ήταν από το Μεξικό. Αν και δεν μπορεί να εκτιμηθεί ποιος θα ήταν ο αριθμός των μη καταγραμμένων μεταναστών αν η σημερινή πολιτική δεν είχε εφαρμοστεί, υπάρχουν αρκετά χαρακτηριστικά της τελευταίας που φαίνεται να προδικάζουν την αποτυχία της. Η σημερινή πολιτική, με την πρωταρχική εστίασή της στα σύνορα ΗΠΑ-Μεξικού, δεν αντιμετωπίζει καθόλου τις υποβόσκουσες αιτίες της μη καταγραμμένης μετανάστευσης και δεν υπαγορεύει ένα συνεκτικό μέσο αποτροπής της. Είναι ευρέως αποδεκτό ότι η μετανάστευση (νόμιμη και μη καταγραμμένη) είναι αποτέλεσμα της λειτουργίας τριών τύπων δυνάμεων: οικονομικών "ωθήσεων" που ενθαρρύνουν τους ανθρώπους να αφήσουν την πατρίδα τους, οικονομικών "έλξεων" που προσελκύουν τους ανθρώπους προς ένα προορισμό και "κοινωνικών δικτύων" που διευκολύνουν τις ροές προς κάποιον ιδιαίτερο προορισμό. Η επίσημη πολιτική των ΗΠΑ αποπειράται να αντιμετωπίσει μόνο το ένα από αυτά τα τρία μεταναστευτικά κίνητρα: μειώνει τους παράγοντες έλξης, μέσω της επιβολής κυρώσεων στους εργοδότες από το 1986, μέσω της μείωσης των επιδομάτων στους μη καταγραμμένους μετανάστες από το 1996 και μέσω της αύξησης του μεταναστευτικού κόστους στα σύνορα. Αυτό το μοντέλο, όμως, αποτροπής της μετανάστευσης είναι καταδικασμένο σε αποτυχία για τρεις λόγους. Πρώτον, οι κυρώσεις δεν είναι αποτελεσματικές εξαιτίας του ότι διατίθενται ελάχιστοι πόροι για την εφαρμογή των μέτρων στους χώρους εργασίας. Κατά τη χρονική περίοδο 1986-1997, υπεύθυνη για το 92-97% των καταγγελιών της I.N.S. ήταν η Συνοριακή Περίπολος την ίδια στιγμή που το 97% των προσπαθειών της Συνοριακής Περιπόλου ήταν επικεντρωμένο στα σύνορα ΗΠΑ-Μεξικού. Το 1997, έγιναν 7.537 επιθεωρήσεις χώρων εργασίας, αριθμός ο οποίος αναλογεί σε έναν για κάθε επτακόσιους μη καταγραμμένους μετανάστες. Η I.N.S. έχει πλέον εγκαταλείψει την προσπάθεια εφαρμογής των μέτρων στους χώρους εργασίας. Επιπλέον, ακόμα και όταν γίνονται επιθεωρήσεις, η επιβολή ποινών στους εργοδότες είναι αρκετά δύσκολη (λόγω των μεγάλων περιθωρίων που αφήνει η δομή του ανάλογου έντυπου για τους εργοδότες) και, ως εκ τούτου, οι εργοδότες έχουν ακόμα το κίνητρο να προσλάβουν επιπρόσθετους μη καταγραμμένους εργαζόμενους. Ως αποτέλεσμα, οι κυρώσεις έχουν ελάχιστη επιρροή στην δυνατότητα των μη καταγραμμένων μεταναστών να βρίσκουν θέσεις απασχόλησης στις ΗΠΑ. Εξίσου αναποτελεσματική είναι και η εστίαση στη μείωση παροχής κοινωνικών υπηρεσιών. Δεν υπάρχει καμία απόδειξη ότι το βασικό κίνητρο της μετανάστευσης είναι η ύπαρξη κοινωνικών παροχών στις ΗΠΑ. Αντίθετα, αυτό που οι μετανάστες θέτουν σταθερά ως πρωταρχικό κίνητρο είναι η επιθυμία τους για ανεύρεση εργασίας. Εξάλλου, έχει ήδη δειχθεί ότι οι μη καταγραμμένοι μετανάστες δεν εκμεταλλεύονται τις υπάρχουσες κοινωνικές υπηρεσίες που είναι διαθέσιμες σε αυτούς τόσο όσο οι ντόπιοι. Τέλος, η αύξηση του μεταναστευτικού κόστους στα σύνορα ΗΠΑ-Μεξικού, σύμφωνα με τα υπάρχοντα στοιχεία, δεν φαίνεται να έχει ουσιαστική επιρροή στις μεταναστευτικές ροές. Πρώτον, το πιο εμφανές αποτέλεσμα αυτής της τακτικής είναι η μεταφορά της παράνομης ροής των αλλοδαπών (aliens) από τις πιο καλά περιφρουρημένες περιοχές σε εκείνες (αγροτικές) που τα μέτρα περιφρούρησης δεν είναι τόσο αυστηρά. Σύμφωνα με τα πιο πρόσφατα στοιχεία, οι καταγγελίες στο San Diego και στο El Paso, που παραδοσιακά αποτελούν περιοχές παράνομης εισόδου του μεγαλύτερου αριθμού μεταναστών, μειώθηκαν από 408.265 το 1997 σε 373.127 το 1998 ενώ στο σύνολο των καταγγελιών το ποσοστό αυτών των δύο περιοχών παρουσίασε πτώση από 68% το 1993 σε 24% το 1998. Δεύτερον, όπως ήταν αναμενόμενο, ο αριθμός των μεταναστών που συλλαμβάνονται στα λιμάνια εισόδου και που χρησιμοποιούν πλαστά έγγραφα αυξάνεται συνεχώς. Τρίτον, υπάρχουν εκτενείς αποδείξεις ότι η πληρωμή των λαθρεμπόρων μεταναστών (coyotes) έχει αυξηθεί σημαντικά από τότε που εφαρμόστηκε αυτό το πρόγραμμα. Ωστόσο, αυτή η αύξηση του μεταναστευτικού κόστους δεν φαίνεται να αποφέρει τα προσδοκώμενα οφέλη. Πράγματι, οι συνολικές καταγγελίες στα νοτιοδυτικά σύνορα παραμένουν σε ιστορικά ύψη (πίνακας 1). Αυτό που φαίνεται να έχει συμβεί μόνο είναι ότι οι μετανάστες απλώς "συνωστίζονται" σε διαφορετικά μέρη των συνόρων. Η αποτρεπτική ικανότητα του προγράμματος έτσι όπως είχε εκτιμηθεί από την I.N.S. δεν έχει υλοποιηθεί. Επιπλέον, σύμφωνα με εκτιμήσεις της ίδιας της I.N.S., περίπου οι μισοί από όλους τους μη καταγραμμένους μετανάστες μένουν στις ΗΠΑ περισσότερο διάστημα από αυτό που επιτρέπει η άδεια παραμονής τους, έτσι ποτέ δεν διασχίζουν τα σύνορα ΗΠΑ-Μεξικού παράνομα. Το ισχύον μοντέλο πολιτικής δεν κάνει καμία προσπάθεια να αποτρέψει αυτούς τους μετανάστες. Επιδράσεις στα Αμερικάνικα επαγγέλματα Ο δεύτερος στόχος της μεταναστευτικής πολιτικής των ΗΠΑ είναι η προστασία των Αμερικανών εργαζόμενων από τον υπέρμετρο ανταγωνισμό. Για να αξιολογηθούν τα αποτελέσματα της μεταναστευτικής πολιτικής σε αυτό το πεδίο, πρέπει πρώτα να τεθούν δύο ερωτήματα: Πρώτον, σε ποιο βαθμό παίρνουν οι μη καταγραμμένοι μετανάστες θέσεις εργασίας οι οποίες, σε διαφορετική περίπτωση, θα καταλαμβάνονταν από ντόπιους Αμερικανούς εργαζόμενους (ή νόμιμους μετανάστες) ; Και δεύτερον, σε ποιο βαθμό προκαλούν οι μη καταγραμμένοι μετανάστες μείωση των μισθών για τους ντόπιους και τους νόμιμους μετανάστες ; Και τα δύο αυτά ερωτήματα έχουν αναλυθεί εκτενώς και το γενικό συμπέρασμα είναι πως τα ισχύοντα μέτρα δεν περιορίζουν σχεδόν καθόλου τη διαθεσιμότητα των μεταναστών στους εργοδότες ή τη διαθεσιμότητα των επαγγελμάτων στους μετανάστες. Αυτό που φαίνεται να ισχύει είναι ότι η πλειοψηφία των πρόσφατων μεταναστών, και ιδιαίτερα των μη καταγραμμένων μεταναστών, απασχολούνται σε τομείς της οικονομίας οι οποίοι αποκλείονται από τους ντόπιους εργαζόμενους και τους μακροχρόνιους μετανάστες. 6 Σε ό,τι αφορά τους μισθούς, οι λαϊκή σοφία υπαγορεύει ότι η μετανάστευση γενικά, και η μη καταγραμμένη μετανάστευση ιδιαίτερα, έχει όντως κάποια μικρή αρνητική επίδραση η οποία γίνεται αισθητή κυρίως από τους πρόσφατους μετανάστες και τις Αμερικάνικες μειονότητες που ανταγωνίζονται με τους μη καταγραμμένους μετανάστες. Είναι πιθανό ότι οι αρνητικές επιδράσεις γίνονται αισθητές και στη μισθολογική κλίμακα σε κάποιο περιορισμένο βαθμό. Το γεγονός ότι η οργανωμένη εργασία, η οποία ήταν ανάμεσα στις ομάδες που υπερασπίστηκαν σθεναρά την επιβολή κυρώσεων στους εργοδότες, αντιτίθεται έντονα στα μέτρα που εφαρμόζονται αποτελεί το ισχυρότερο κατηγορητήριο απέναντι σε αυτή την πολιτική. Διαθεσιμότητα εργατικού δυναμικού Ο τρίτος στόχος της ισχύουσας πολιτικής είναι η εξασφάλιση επαρκούς ανειδίκευτης εργασίας στους Αμερικάνους εργοδότες. 7 Η μερική αποτυχία του μέτρου ενίσχυσης των συνόρων και εκείνου των κυρώσεων σημαίνει ότι ο στόχος αυτός υλοποιείται. Εντούτοις, αγροτικές και άλλες ομάδες συμφερόντων διαμαρτύρονται για περιορισμένη διαθεσιμότητα εργαζομένων με χαμηλή ειδίκευση. Συνεπώς, το θέμα χρίζει προσοχής. Πρώτον, δεν υπάρχει καμία απόδειξη για έλλειψη εργατικού δυναμικού στον αγροτικό τομέα ή σε άλλους τομείς της οικονομίας όπου απασχολείται ανειδίκευτο προσωπικό. Αντίθετα, ο τομέας της γεωργίας, ο τομέας των υπηρεσιών και ο τομέας της βιομηχανίας χαμηλής ειδίκευσης παρουσιάζουν σταθερά υψηλότερα ποσοστά απασχόλησης από άλλους τομείς της οικονομίας. Η ανάλυση είκοσι μεγάλων γεωργικών κομητειών έδειξε ότι οι έντεκα από αυτές είχαν διπλάσια από τον εθνικό μέσο όρο ποσοστά ανεργίας και οι δεκαπέντε από αυτές είχαν, το 1997, ποσοστό ανεργίας μεγαλύτερο του 7,2%. Η ίδια ανάλυση έδειξε, επίσης, ότι οι γεωργικές περιοχές έχουν υψηλή ανεργία όλο το έτος, συμπεριλαμβανομένων και των περιόδων κατά τις οποίες η γεωργική παραγωγή φθάνει στο απόγειό της. Επιπλέον, ενώ η ανεργία στον αγροτικό τομέα έχει πέσει από το υψηλότερο ποσοστό της του 16% το 1983, η αναλογία της αγροτικής προς τη συνολική ανεργία παραμένει κοντά στο μεταπολεμικό ύψος των δύο. Συνεπώς, δεν υφίσταται καμία έλλειψη αγροτικού εργατικού δυναμικού σε σχέση με το συνολικό επίπεδο της οικονομίας. Επιπλέον, και οι δικές μου έρευνες στη κομητεία του San Diego δεν έδειξαν καμία έλλειψη εργατικού δυναμικού στις μη αγροτικές βιομηχανίες που απασχολούν μετανάστες, συμπεριλαμβανομένης και της περιόδου μετά την εισαγωγή των μέτρων ενίσχυσης των συνόρων του San Diego. Δεύτερον, σε ό,τι αφορά τους μισθούς, υπάρχουν ελάχιστες αποδείξεις ότι τα μέτρα για περιορισμό της μετανάστευσης έχουν προκαλέσει αύξηση των μισθών. Αντίθετα, όπως έχει δηλωθεί δημοσίως, η μείωση των μισθών λόγω της νόμιμης και της μη καταγραμμένης μετανάστευσης είναι ένας από τους πρωταρχικούς παράγοντες υψηλής ανάπτυξης χωρίς πληθωρισμό στις ΗΠΑ. Στον αγροτικό τομέα, η ανάλυση καταγράφει μείωση των πραγματικών μισθών την δεκαετία του '90 παρά την αύξηση τους σε άλλες βιομηχανίες. Για αυτόν τον λόγο, ο αγροτικός τομέας έχει γίνει πολύ προσοδοφόρος και έχει παρουσιάσει αύξηση της παραγωγής της τάξης του 52% κατά τη δεκαετία μετά τη θέσπιση της IRCA ενώ οι εξαγωγές έχουν τετραπλασιαστεί σε 10,6 δισεκατομμύρια δολάρια. 2.3 Συνέπειες της ισχύουσας πολιτικής για τις διάφορες οικονομικές ομάδες Αμερικανοί εργαζόμενοι Όπως έχει ήδη επισημανθεί, η μικρή μείωση των μισθών έχει ζημιώσει τους Αμερικανούς εργαζόμενους. Η επιβολή των κυρώσεων στους εργοδότες, ιδιαίτερα, έχει συντελέσει στη ζημία αυτή: πρώτα η εργασία χωρίς τα κατάλληλα πιστοποιητικά καθίσταται παράνομη αλλά μετά οι εργοδότες που απασχολούν μη καταγραμμένους μετανάστες δεν διώκονται. Αυτή η συνδυασμένη τακτική θέτει τους μη καταγραμμένους εργαζόμενους σε μειονεκτική θέση κατά τις διαπραγματεύσεις τους με τους εργοδότες. Σε ακραίες περιπτώσεις, οι εργοδότες εκμεταλλεύονται αυτό το γεγονός και προβαίνουν σε αναφορές των ταραχοποιών υπαλλήλων ή εκείνων που είναι υπέρ των σωματείων στην I.N.S. ή απλώς δεν καταβάλλουν στους εργαζόμενους τους μισθούς. Ακόμα και όταν οι εργοδότες δεν καταφεύγουν σε αυτές τις μεθόδους, η απειλή της απέλασης είναι αρκετή για να περιοριστούν τα εργατικά δικαιώματα των μη καταγραμμένων μεταναστών. Το καλύτερο επιχείρημα ενάντια στο μέτρο που αφορά τις κυρώσεις των εργοδοτών είναι το γεγονός ότι τα εργατικά σωματεία αντιτίθενται σε αυτές. Τα σωματεία ανειδίκευτων μεταναστών εργαζομένων προβάλλουν τη θέση ότι οι κυρώσεις είναι αναποτελεσματικές ως μέσο αποτροπής της μετανάστευσης ενώ, από την άλλη, καθιστούν την οργάνωση των μεταναστών δύσκολη. 8 Η καμπάνια τέτοιων σωματείων για κατάργηση των κυρώσεων διευρύνθηκε κατά τη δεκαετία του '90 καθώς εντείνονταν οι προσπάθειες οργάνωσης των μη καταγραμμένων μεταναστών. Το 1994, η Εργατική Ομοσπονδία της California πέρασε ψήφισμα εναντίον των κυρώσεων. Ακόμα πιο σημαντικό είναι το γεγονός ότι τον Φεβρουάριο του 2000 τα σωματεία υποστήριξαν την ενδελεχή εξέταση ολόκληρης της μεταναστευτικής πολιτικής των ΗΠΑ: "Οι σημερινές προσπάθειες βελτίωσης της εφαρμογής των μέτρων για την μετανάστευση, ενώ δεν σταματούν τη ροή των μη καταγραμμένων ανθρώπων στις ΗΠΑ, έχουν ως αποτέλεσμα την καθιέρωση ενός συστήματος που δημιουργεί διακρίσεις και αφήνει ατιμώρητους τους ασυνείδητους εργοδότες που εκμεταλλεύονται τους μη καταγραμμένους εργαζόμενους, και με τον τρόπο αυτό αρνείται τα εργατικά δικαιώματα για όλους τους εργαζόμενους (…). Ακλόνητα πιστεύουμε ότι οι κυρώσεις των εργοδοτών, ως εθνική πολιτική εφαρμόσιμη σε όλους τους χώρους εργασίας, έχει αποτύχει και πρέπει να καταργηθεί." Αμερικάνοι εργοδότες Οι Αμερικάνοι εργοδότες ωφελούνται από το μεγάλο απόθεμα εργασιακής δύναμης και τη δυνατότητα να πληρώνουν χαμηλούς μισθούς και αποτελούν την ομάδα που αντιστέκεται στη ριζική αλλαγή αυτής της κατάστασης πραγμάτων. Ωστόσο, η ισχύουσα πολιτική έχει μια τουλάχιστον αρνητική πλευρά για τους εργοδότες: ενθαρρύνει τους εργοδότες στις βιομηχανίες που απασχολούν μετανάστες να παραβαίνουν τον νόμο επειδή εκείνοι που προτιμούν να μην προσλαμβάνουν μη καταγραμμένους μετανάστες αντιμετωπίζουν πρόβλημα συλλογικής δράσης εφόσον γνωρίζουν ότι οι ανταγωνιστές τους κατά πάσα πιθανότητα θα προβούν σε τέτοιες προσλήψεις. Ως αποτέλεσμα, ακόμα και που οι περισσότεροι εργοδότες δεν τιμωρούνται ποτέ για την πρόσληψη μη καταγραμμένων εργαζομένων, οι μεμονωμένοι εργοδότες μπορούν ευκολότερα να υπόκεινται σε δίωξη εάν τύχει να εντοπιστούν. Αμερικάνοι καταναλωτές Οι Αμερικάνοι καταναλωτές έχουν αναμφισβήτητα ωφεληθεί από τη σημερινή μεταναστευτική πολιτική. Η αποτυχία ελέγχου των ρευμάτων μη καταγραμμένων μεταναστών στα σύνορα ή στους χώρους εργασίας διασφαλίζει ότι το απόθεμα ανειδίκευτης εργασίας παραμένει μεγάλο και ότι οι τιμές παραμένουν χαμηλές. Ως εκ τούτου, οι χαμηλοί μισθοί των μη καταγραμμένων και των νόμιμων μεταναστών βοηθούν την κατανάλωση να παραμένει σε χαμηλές τιμές και οι Αμερικάνοι καταναλωτές πληρώνουν τα μισά σε σίτιση και σε άλλα βασικά αγαθά από τους Ευρωπαίους. Άλλοι Αμερικάνοι πολίτες Ταυτόχρονα, τα σημερινά μέτρα είναι δαπανηρά για άλλους πολίτες και κάτοικους των ΗΠΑ. Σε γενικό επίπεδο, η συντήρηση της ισχύουσας πολιτικής είναι πολυδάπανη. Από το 1976 μέχρι το 1999, η συνολική και η ειδικά απαιτούμενη για την εφαρμογή των μέτρων οικονομική επιχορήγηση της I.N.S. έχει ανέλθει από 214,6 εκατομμύρια δολάρια και 117,7 εκατομμύρια δολάρια αντίστοιχα σε 4,1 και 1,93 δισεκατομμύρια δολάρια (πίνακας 2). Συγχρόνως, παρά την τεράστια επένδυση για την εφαρμογή της στρατηγικής της I.N.S., η εφαρμογή των μέτρων απειλείται λόγω των περιορισμένων πόρων. Τα κέντρα αποτροπής της I.N.S. έχουν κορεσθεί και η υπηρεσία αντιμετωπίζει προβλήματα ηθικού και στρατολόγησης, πράγμα το οποίο σημαίνει πως απαιτείται ακόμα περισσότερη δαπάνη. Οι νόμιμοι μετανάστες και Αμερικάνοι πολίτες, ιδιαίτερα εκείνοι Ισπανικής καταγωγής, που ζουν κοντά στα σύνορα ΗΠΑ-Μεξικού αποτελούν τη δεύτερη ομάδα πολιτών και κατοίκων η οποία αντιμετωπίζει πιο ειδικές συνέπειες που σχετίζονται με το ισχύον καθεστώς πολιτικής. Οι Ισπανικής καταγωγής Αμερικάνοι παραπονούνται πως οι συνοριακοί φρουροί τους σταματούν συχνά και τους ταλαιπωρούν. Κάτοικοι άλλων περιοχών παραπονούνται ότι η τακτική της I.N.S. είναι καταστροφική και επιδεικνύει ασέβεια προς την ιδιωτική ιδιοκτησία. Όπως παρατήρησε ένα κάτοικος του Texas: "Το ερώτημα μετατρέπεται στο αν τα οφέλη που προκύπτουν από αυτή τη δράση των συνοριακών φρουρών αντισταθμίζουν αυτό που εγώ θεωρώ ως παραβίαση των συνταγματικών δικαιωμάτων μας από τους τελευταίους." Μη καταγραμμένοι μετανάστες H σημερινή πολιτική έχει και καλές και κακές πλευρές για τους μη καταγραμμένους Μεξικάνους μετανάστες. Από τη μια πλευρά, οι μη καταγραμμένοι μετανάστες ωφελούνται επειδή το σημερινό καθεστώς τους προσφέρει ευκαιρίες εργασίας. Από την άλλη πλευρά, στο βαθμό που η I.N.S. διώκει εκ των πραγμάτων εκείνους τους εργοδότες που δεν εντάσσονται σε συλλόγους, η ισχύουσα πολιτική μειώνει τους μισθούς των μη καταγραμμένων μεταναστών κάτω από τα επίπεδα αγοράς. Ένα τρίτο πρόβλημα για τους μη καταγραμμένους μετανάστες είναι το κόστος που συνδέεται με τη διάσχιση των συνόρων: έχει υπάρξει αύξηση της μέσης τιμής που πληρώνουν στους λαθρέμπορους από μερικές εκατοντάδες δολάρια στις αρχές της δεκαετίας του '90 σε πάνω από χίλια δολάρια μέχρι το τέλος της δεκαετίας. Τα χρήματα αυτά δεν αποτελούν επιχορήγηση προς τους Αμερικάνους καταναλωτές ή εργοδότες. Αποτελούν απλά μεταβίβαση από τους φτωχούς Μεξικάνους σε εγκληματικά δίκτυα. Πολύ πιο σοβαρό είναι το αυξανόμενο αντίτιμο σε θανάτους και τραυματισμούς που καταβάλλεται από τους μη καταγραμμένους μετανάστες οι οποίοι προσπαθούν ανεπιτυχώς να διαφύγουν από τα εφαρμοζόμενα μέτρα. Νόμιμοι μετανάστες Γενικά, οι νόμιμοι μετανάστες αποτελούν θύματα διάκρισης, ένα γεγονός που επιδεινώνεται εξαιτίας του βίαιου αντί-μεταναστευτικού λόγου των διαμορφωτών πολιτικής. Η νομοθέτηση της IIRIRA το 1996, η οποία αρνείται ένα μεγάλο φάσμα κοινωνικών υπηρεσιών ακόμα και σε νόμιμους Αμερικάνους κάτοικους, έχει καθιερώσει δύο κατηγορίες νόμιμων κατοίκων και η κοινωνική θέση κάποιου ως ανήκων στη δεύτερη κατηγορία έχει θεσμοθετηθεί. Η σημερινή πολιτική παρέχει αμφισβητήσιμα οφέλη σε έναν μικρό αριθμό μεταναστών που συμμετέχουν στο πρόγραμμα φιλοξενούμενων εργαζόμενων. Ενώ το πρόγραμμα ωφελεί περίπου 15.000 Μεξικανούς κάθε χρόνο παρέχοντάς τους προσωρινή απασχόληση στις ΗΠΑ, οι μηχανισμοί εφαρμογής του δεν είναι σχεδιασμένοι σωστά, γεγονός που έχει ως αποτέλεσμα οι μετανάστες που συμμετέχουν στο πρόγραμμα να μην απολαμβάνουν τους μισθούς και τα επιδόματα που υπαγορεύει ο νόμος. Σε αντίθεση με τον τρόπο λειτουργίας του προγράμματος "bracero" κατά τη περίοδο 1942-1954, οι Μεξικανοί πρόξενοι δεν έχουν πλέον τον ρόλο της επίβλεψης του προγράμματος και έτσι οι εργαζόμενοι πρέπει μόνοι τους να γνωρίζουν τα νόμιμα δικαιώματά τους και να προβαίνουν σε επίσημη υποβολή παραπόνων αν τυχόν συντρέχει λόγος. Επιπλέον, οποιοδήποτε παράπονο πρέπει να υποβληθεί κατά το διάστημα της σύμβασης εφόσον το Υπουργείο Εργασίας δεν μπορεί να προβεί σε συνεντεύξεις εργαζομένων μετά την επιστροφή τους στο Μεξικό. 9 Άλλοι Μεξικανοί πολίτες Τέλος, η ισχύουσα μεταναστευτική πολιτική έχει, σε οικονομικό και πολιτικό επίπεδο, θετικές και αρνητικές συνέπειες για το Μεξικό. Σε οικονομικό επίπεδο, το Μεξικό ωφελείται πάρα πολύ από τα εμβάσματα των μεταναστών. Ωστόσο, επειδή οι μη καταγραμμένοι μετανάστες παίρνουν μισθούς κάτω από τα επίπεδα αγοράς και επειδή το κόστος μεταβίβασης αυτών των εμβασμάτων είναι υψηλό, οι χρηματικές αυτές ροές είναι χαμηλότερες από ό,τι "έπρεπε" να είναι. Δεύτερον, το γεγονός ότι το Μεξικό δεν αποτελεί εταίρο σε ό,τι αφορά τη διαμόρφωση της μεταναστευτικής πολιτικής έχει πολιτικό και διπλωματικό κόστος. Τουλάχιστον από την αρχή των διαβουλεύσεων για τη νομοθέτηση της IRCA το 1986, οι Μεξικάνοι πολιτικοί γενικά συμφωνούν ότι "η μετανάστευση είναι ένα διεθνές πρόβλημα και η διαδικασία επίλυσής του οφείλει να εμπλέκει όλες τις χώρες που το αντιμετωπίζουν και όχι να συνίσταται στις μονομερείς αποφάσεις μιας κυβέρνησης". Πιο πρόσφατα, οι Μεξικάνοι πολιτικοί της αριστεράς και της δεξιάς έχουν εκδηλώσει ανοιχτά την έντονη αντίθεσή τους στην περιοριστική πολιτική των ΗΠΑ και ανάμεσά τους υπάρχει ομοφωνία ότι "η προσπάθεια να διασφαλίσουμε τον σεβασμό των δικαιωμάτων όλων των Μεξικανών που βρίσκονται στις ΗΠΑ, ανεξάρτητα από το μεταναστευτικό τους status, αποτελεί πρώτη προτεραιότητά μας". Η εχθρική διάθεση των Μεξικανών απέναντι σε αυτό που από κοινού αντιλαμβάνονται ως "ποινικοποίηση" της μετανάστευσης είναι εξίσου, αν όχι περισσότερο, ισχυρή στο μαζικό επίπεδο, επίσης. Τρεις Εναλλακτικές Προτάσεις Στο τμήμα αυτό, περιγράφω τρεις εναλλακτικές προτάσεις. Η πρώτη, για την οποία διεξάγονται ήδη συζητήσεις στη Γερουσία (νομοσχέδια S.1814 και S.1815), αφορά τη διεύρυνση και τη βελτίωση του υπάρχοντος προγράμματος για τους φιλοξενούμενους εργαζόμενους. Οι άλλες δύο συνιστούν τις δύο άκρες του φάσματος των μέτρων που μπορούν να υιοθετηθούν: ένα αυστηρό μονομερές καθεστώς εφαρμογής και ένα καθεστώς συνεργασίας που βασίζεται στην αγορά. Για κάθε μία από αυτές, εκθέτω συνοπτικά το περιεχόμενό της, περιγράφω τα πιθανά αποτελέσματα της αν εφαρμοστεί και αναλύω το πώς η εφαρμογή της θα επιδράσει στις επτά προαναφερόμενες ομάδες. Διεύρυνση του προγράμματος φιλοξενούμενων εργαζομένων Πρόταση για τον ανασχηματισμό του προγράμματος φιλοξενούμενων εργαζομένων (Περίληψη των νομοσχεδίων S.1814 και S.1815) Όταν, το 1996, το Κογκρέσο συζητούσε την IIRIRA, αρκετά μέλη του είχαν εκφράσει ανησυχίες πως η νομοθεσία αυτή θα περιόριζε πάρα πολύ την μη καταγραμμένη μετανάστευση και θα οδηγούσε σε έλλειψη ανειδίκευτης εργασιακής δύναμης. Τρία χρόνια αργότερα, τα προαναφερθέντα νομοσχέδια πρότειναν ένα διπλού προσανατολισμού πρόγραμμα το οποίο θα διεύρυνε και θα βελτίωνε το πρόγραμμα φιλοξενούμενων εργαζομένων και θα παρείχε περιορισμένη αμνηστία στους μη καταγραμμένους μετανάστες που απασχολούνταν στον αγροτικό τομέα. Σύμφωνα με τον Γερουσιαστή Gordon Smith, οι στόχοι του προγράμματος θα ήταν "να ανασχηματιστεί η αγορά εργασίας του αγροτικού τομέα, να καθιερωθεί και να συντηρηθεί ο έλεγχος της μετανάστευσης, να παρασχεθεί το νόμιμο εργατικό δυναμικό στους κτηματίες μας και να αποκατασταθεί η αξιοπρέπεια στη ζωή των εργαζομένων του αγροτικού τομέα, οι οποίοι έχουν βοηθήσει να γίνει η οικονομία των ΗΠΑ τόσο ισχυρή όσο είναι σήμερα". Το νομοσχέδιο S.1814 προτείνει να ανασχηματιστεί το πρόγραμμα φιλοξενούμενων εργαζόμενων με τρεις τρόπους. Πρώτον, το πρόγραμμα θα επέτρεπε τη χορήγηση άδειας παραμονής σε μεγαλύτερο αριθμό φιλοξενούμενων εργαζόμενων καθώς και την απασχόλησή τους σε ένα ευρύτερο φάσμα αγροτικών επαγγελμάτων. Δεύτερον, το πρόγραμμα θα βελτίωνε τη διαδικασία εφαρμογής του, περιορίζοντας τις δυνατότητες των εργοδοτών να βρουν Αμερικάνους εργαζόμενους προτού καταφύγουν, για την ανεύρεση αυτή, στο πρόγραμμα φιλοξενούμενων εργαζομένων και συντομεύοντας τον χρόνο που απαιτείται για να ανταποκριθεί το Υπουργείο Εργασίας στις αιτήσεις των εργοδοτών. Τρίτον, οι προτεινόμενοι ανασχηματισμοί θα περιόριζαν τις ρυθμιστικές περιοριστικές διατάξεις του προγράμματος μέσω της μείωσης των μισθών και της κατάργησης των στεγαστικών προαπαιτούμενων. Το νομοσχέδιο S.1815 θα συμπλήρωνε τον ανασχηματισμό του προγράμματος φιλοξενούμενων εργαζομένων με την παροχή αμνηστίας σε συγκεκριμένους μη καταγραμμένους μετανάστες. Οι μετανάστες, για να έχουν το δικαίωμα άμεσης νόμιμης προσωρινής απασχόλησης, θα έπρεπε να αποδεικνύουν ότι απασχολήθηκαν στον αγροτικό τομέα 150 ημέρες τουλάχιστον τον προηγούμενο χρόνο. Από αυτούς που φέρουν τέτοιες αποδείξεις, εκείνοι που μπορούν να αποδείξουν ότι απασχολήθηκαν στον αγροτικό τομέα τουλάχιστον 180 ημέρες για πέντε από τα επτά επόμενα χρόνια θα αποκτήσουν το δικαίωμα μόνιμης νόμιμης απασχόλησης. Από τον συνολικό αριθμό των τελευταίων, το 20% θα αποκτήσει το δικαίωμα του νόμιμου μόνιμου κάτοικου σε κάθε ένα από τα επόμενα πέντε χρόνια. Μόλις αποκτήσουν αυτό το δικαίωμα, οι μετανάστες θεωρούνται ως φέροντες τα κατάλληλα προσόντα για να εγγραφούν στις λίστες αναμονής χορήγησης άδειας παραμονής στις οικογένειές τους. Πέντε χρόνια μετά την απόκτηση της ιδιότητας νόμιμου μόνιμου κάτοικου, οι μετανάστες μπορούν να κάνουν αίτηση για να αποκτήσουν την ιδιότητα του Αμερικάνου πολίτη. Προσδοκώμενα αποτελέσματα του ανασχηματισμού του προγράμματος φιλοξενούμενων εργαζόμενων Φαίνεται απίθανο ότι οι ανασχηματισμοί του προγράμματος φιλοξενούμενων εργαζομένων θα πραγματοποιήσουν τους αναμενόμενους στόχους. Ο πιο σημαντικός στόχος αυτού του προγράμματος, όπως τίθεται από τους υποστηρικτές του, είναι η διασφάλιση επαρκούς προμήθειας αγροτικής εργασιακής δύναμης. Ωστόσο, όπως ήδη διατυπώθηκε, δεν υπάρχει καμία απόδειξη έλλειψης εργατικού δυναμικού στον αγροτικό τομέα. Σχετικές έρευνες για το θέμα αυτό επισημαίνουν ότι "είναι απίθανο στο άμεσο μέλλον να υπάρξει μια ξαφνική εκτεταμένη έλλειψη αγροτικού εργατικού δυναμικού τέτοια που να απαιτεί εισαγωγή μεγάλου αριθμού ξένων εργαζόμενων". Είναι, επίσης, απίθανο ότι η πρόταση για ανασχηματισμό του προγράμματος αυτού θα πείσει τους ήδη υπάρχοντες μη καταγραμμένους μετανάστες να νομιμοποιήσουν τη θέση τους επειδή αυτά που απαιτούνται για χορήγηση αμνηστίας είναι δύσκολα έως μη υλοποιήσιμα. Ο άτυπος χαρακτήρας της εποχιακής αγροτικής απασχόλησης εγγυάται πως σχετικά ελάχιστοι μετανάστες που απασχολήθηκαν για 150 ημέρες τον προηγούμενο χρόνο θα μπορούν να πιστοποιήσουν την εργασία τους. Επιπλέον, με δεδομένο το γεγονός ότι ο μέσος εποχιακός εργαζόμενος απασχολείται μόνο για 176 ημέρες κάθε χρόνο, θα είναι υπερβολικά δύσκολο για τους εργαζόμενους να διεκδικήσουν 180 ημέρες εργασίας για πέντε από τα επτά επόμενα χρόνια, πόσο μάλλον να αποκτήσουν την πιστοποίηση για αυτή την εργασία. Ως εκ τούτου, αν η βεβαιότητα απόκτησης της ιδιότητας του πολίτη μέσω της συμμετοχής στο πρόγραμμα φιλοξενούμενων εργαζομένων μοιάζει αμφίβολη, πολλοί εργαζόμενοι θα συνεχίσουν να εγκαταλείπουν το πρόγραμμα αυτό προς αναζήτηση καλύτερων μισθών και όρων εργασίας σε άλλους βιομηχανικούς τομείς. Επίσης, το αναθεωρημένο πρόγραμμα φιλοξενούμενων εργαζόμενων θα είναι ακόμα λιγότερο αποτελεσματικό σε ό,τι αφορά τη μελλοντική μη καταγραμμένη μετανάστευση - κάτι που είναι ιδιαίτερα αληθινό δεδομένου ότι, σύμφωνα με εκτιμήσεις της I.N.S., μόνο το 12% μη καταγραμμένων μεταναστών απασχολούνται στον αγροτικό τομέα. Συνεπώς, η επέκταση αυτού του προγράμματος έτσι ώστε να διασφαλίζεται η προμήθεια εργατικού δυναμικού με ταυτόχρονη διαμόρφωση των στοιχείων του κατά τρόπο ώστε να μην ελκύεται η μακρόχρονη συμμετοχή των μεταναστών σε αυτό, θα έχει τα ίδια αποτελέσματα όπως ουσιαστικά κάθε άλλο πρόγραμμα φιλοξενούμενων εργαζόμενων στην ιστορία: μεγάλο βαθμό "διαρροής" καθώς οι φιλοξενούμενοι εργαζόμενοι αποχωρούν από το πρόγραμμα για να γίνουν μη καταγραμμένοι μετανάστες. Ο τέταρτος δεδηλωμένος στόχος του προγράμματος είναι η προστασία των ξένων και γηγενών εργαζομένων καθώς και η "αποκατάσταση της αξιοπρέπειας" στη ζωή τους. Ωστόσο, και αυτός ο στόχος φαίνεται μη πραγματοποιήσιμος. Στη σημερινή μορφή του, το πρόγραμμα χορήγησης αδειών παραμονής όπως αυτό διαμορφώνεται ως στοιχείο του προγράμματος φιλοξενούμενων εργαζόμενων επικρίνεται από τους εκπρόσωπους των εργαζομένων επειδή η αδύναμοι μηχανισμοί εφαρμογής του κάνουν ελάχιστα πράγματα για να προστατεύσουν τους μισθούς. Εάν οι προτεινόμενοι ανασχηματισμοί εφαρμόζονταν, τα επίσημα επίπεδα μισθών θα έπεφταν και θα απαιτούταν λιγότερη προσπάθεια από πλευράς των εργοδοτών ανεύρεσης γηγενών εργαζομένων προτού καταφύγουν σε φιλοξενούμενους εργαζόμενους. Συνεπώς, το προτεινόμενο νομοσχέδιο για τους φιλοξενούμενους εργαζόμενους θα μείωνε κι άλλο τους μισθούς τόσο για τους μετανάστες όσο και για τους ντόπιους εργαζόμενους του αγροτικού τομέα. Συνέπειες των νομοσχεδίων S.1815 και S.1814 για τις διάφορες οικονομικές ομάδες Αμερικάνοι εργαζόμενοι Οι συνέπειες για τους Αμερικάνους εργαζόμενους περιορίζονται κυρίως σε εκείνους τους εργαζόμενους που ανταγωνίζονται για θέσεις εργασίας στον αγροτικό τομέα με τους φιλοξενούμενους εργαζόμενους που έχουν άδεια παραμονής. Ο ανταγωνισμός αυτός θα αυξηθεί αφού θα είναι ευκολότερο για τους εργοδότες αυτού του τομέα να προσλάβουν φιλοξενούμενους εργαζόμενους χωρίς να προσφύγουν πρώτα στους Αμερικάνους εργαζόμενους. 10 Το αναθεωρημένο πρόγραμμα φιλοξενούμενων εργαζόμενων θα διατηρήσει την υπάρχουσα προκατάληψη εναντίον των Αμερικάνων εργαζόμενων εφόσον δεν απαιτείται από τους εργοδότες που συμμετέχουν στο πρόγραμμα να πληρώνουν κοινωνική ασφάλιση και επιδόματα ανεργίας (unemployment taxes) για τους φιλοξενούμενους εργαζόμενους. Για αυτούς τους λόγους, κάθε ομάδα εργασιακής δύναμης και του αγροτικού και του μη αγροτικού τομέα αντιτίθεται στα προαναφερθέντα νομοσχέδια. Αμερικάνοι εργοδότες Οι Αμερικάνοι παραγωγοί του αγροτικού τομέα είναι θερμοί υπέρμαχοι της νομοθεσίας αυτής. Όπως εξήγησε ο Πρόεδρος του Συνδέσμου Δυτικών Καλλιεργητών, "είναι εξαιρετικά σημαντικό να μπορούν οι καλλιεργητές των γρήγορα αλλοιώσιμων φρούτων και λαχανικών να μαζεύουν τις σοδειές τους έγκαιρα". Η βελτιωμένη διαδικασία εφαρμογής της προτεινόμενης νομοθεσίας θεωρείται βασική για να γίνει το πρόγραμμα φιλοξενούμενων εργαζόμενων πιο ελκυστικό στους καλλιεργητές. Ως εκ τούτου, δεν αποτελεί έκπληξη το γεγονός ότι οι δεκατέσσερις υποστηρικτές του S.1814, το νομοσχέδιο που ασχολείται ειδικά με το πρόγραμμα φιλοξενούμενων εργαζόμενων του αγροτικού τομέα, έλαβαν κατά μέσο όρο το 81,4% της υποστήριξης της Αμερικάνικης Ομοσπονδίας Υπηρεσιών του Αγροτικού Τομέα. Αμερικάνοι καταναλωτές Οι Αμερικάνοι καταναλωτές ίσως ωφεληθούν ελαφρώς από την εφαρμογή της προτεινόμενης νομοθεσίας εάν, όντως, η τελευταία μείωνε τους αγροτικούς μισθούς και τα χρήματα που θα αποταμιεύονταν διοχετεύονταν στους καταναλωτές. Ωστόσο, οι αγροτικοί μισθοί είναι ήδη χαμηλότεροι από οποιονδήποτε άλλο τομέα της οικονομίας και είναι απίθανο ότι τα ποσά που θα περάσουν στους καταναλωτές θα είναι ιδιαίτερα σημαντικά. Άλλοι Αμερικάνοι πολίτες Δεδομένου ότι η προτεινόμενη νομοθεσία αναμένεται να δημιουργήσει μια μικρή μόνο αύξηση των ρευμάτων της μη καταγραμμένης μετανάστευσης και ότι δεν θα συνοδεύεται από καμία αλλαγή του συνολικού προσανατολισμού της μεταναστευτικής πολιτικής, η εφαρμογή της θα έχει μόνο μικρά αρνητικά αποτελέσματα για τους άλλους Αμερικάνους πολίτες (με την προϋπόθεση ότι υπάρχουν αντίτιμα που σχετίζονται με την μη καταγραμμένη μετανάστευση). Μη καταγραμμένοι μετανάστες Εάν το νομοσχέδιο S.1815 έδινε αμνηστία σε ένα σημαντικό αριθμό ήδη υπαρχόντων μη καταγραμμένων μεταναστών, οι τελευταίοι θα ωφελούνταν από τη νομοθέτησή του: ακόμα και σε περιόδους ελέγχου της εκπαίδευσης και των άλλων τομέων κοινωνικού κεφαλαίου, οι νόμιμοι μετανάστες παίρνουν υψηλότερους μισθούς από τους μη καταγραμμένους μετανάστες. Παρόλα αυτά, έχω ήδη διατυπώσει την άποψη ότι οι όροι του νομοσχεδίου S.1815 ελαχιστοποιούν την πιθανότητα να πάρουν πολλοί μετανάστες αμνηστία. Στην καλύτερη περίπτωση (από την οπτική γωνία των μη καταγραμμένων μεταναστών), το πρόγραμμα θα έχει ελάχιστα αποτελέσματα επειδή οι μετανάστες δεν θα συμμετέχουν σε αυτό. Στη χειρότερη περίπτωση, το πρόγραμμα περί αμνηστίας θα έχει αρνητικά αποτελέσματα για τους μετανάστες που θα επιχειρήσουν να συμμετέχουν αλλά που δεν θα μπορέσουν, σε κάποιο σημείο των επόμενων επτά χρόνων, να ανταποκριθούν στις απαιτήσεις του και, κατά συνέπεια, θα απελαύνονται. Επίσης, η συμμετοχή στο πρόγραμμα θα εξανάγκαζε τους εργαζόμενους σε αυτό να επιλέξουν μεταξύ του να βρουν έναν μισθό βιοπορισμού σε μη αγροτικούς τομείς (αφού η επίβλεψη του προγράμματος θα είναι πολύ αδύναμη για να προστατέψει τους μισθούς) και του να διατηρήσουν το status αμνηστίας (με την παραμονή τους στο πρόγραμμα). Νόμιμοι μετανάστες Οι προτεινόμενες αναθεωρήσεις θα είναι δαπανηρές για τους νόμιμους μετανάστες που συμμετέχουν στο πρόγραμμα. Πρώτον και κυριότερο, θα μειωθούν οι μισθοί τους. 11 Επιπλέον, θα επιτραπεί η εντατικοποίηση της παραγωγής χωρίς καμία αύξηση μισθών. Τέλος, δεν θα απαιτείται πλέον ένας κατώτατος μισθός για κάθε εργαζόμενο αλλά μάλλον ότι ο μέσος μισθός θα πρέπει να φθάνει το ύψος του υποχρεωτικού κατώτατου, πράγμα το οποίο μπορεί να σημαίνει ότι ένας μεγάλος αριθμός εργαζόμενων θα παίρνει ακόμα χαμηλότερους μισθούς. Ενώ το νομοσχέδιο S.1814 περικόπτει τους μισθούς, δεν κάνει τίποτα για να βελτιώσει το καθεστώς επίβλεψης των φιλοξενούμενων εργαζόμενων, το οποίο είναι πολύ αδύναμο. Η I.N.S. και το Υπουργείο Εργασίας θεωρούν ότι η επίβλεψη αυτών των εργαζόμενων του αγροτικού τομέα είναι εξαιρετικά δύσκολη επειδή η παραγωγή γίνεται σε ανοικτούς χώρους, εμπλέκει πάρα πολλούς εργαζόμενους και διεξάγεται σε μεγάλη απόσταση από τα κεντρικά γραφεία τους. Άλλοι Μεξικάνοι Πολίτες Το Μεξικό δεν έχει εκφράσει επίσημη θέση σε ό,τι αφορά τα νομοσχέδια S.1814 και S.1815 και δεν προβλέπεται να το κάνει σε αυτή τη συνεδρίαση του Κογκρέσου λόγω προεκλογικών πιέσεων. Παρόλα αυτά, φαίνεται ότι το Μεξικό μάλλον θα διαφωνούσε με τα νομοσχέδια αυτά επειδή, όπως ήδη εξηγήθηκε παραπάνω, θα είναι περισσότερο επιβλαβή παρά ωφέλιμα για τους Μεξικανούς μετανάστες. Από την οπτική γωνία του Μεξικού, οποιοδήποτε "καλό" νομοσχέδιο για τους φιλοξενούμενους εργαζόμενους θα συμπεριλάμβανε και τη συμμετοχή του Μεξικού για τη διαμόρφωση και, ιδιαίτερα, την εφαρμογή μιας διμερούς συμφωνίας. Ένα αυστηρό καθεστώς εφαρμογής Ένα αυστηρό καθεστώς εφαρμογής θα εκτρέψει τις σημερινές προσπάθειες αποτροπής των μη καταγραμμένων μεταναστών από τον στόχο εξάλειψης των οικονομικών ευκαιριών που ελκύουν τους μη καταγραμμένους μετανάστες στις ΗΠΑ προς τον στόχο της σύλληψης και απέλασης των μεταναστών ακόμα και μετά τη διάσχιση των συνόρων μέσω της διατήρησης και ίσως επέκτασης των σημερινών μέτρων συνοριακών ελέγχων. Πρόταση για ένα αυστηρό καθεστώς εφαρμογής Η I.N.S. διαθέτει προσωπικό 304 ατόμων για μη ποινικές έρευνες (έξι άτομα ανά πολιτεία). Από αυτά, μόνο τα 224 άτομα διατίθενται για επίβλεψη των χώρων εργασίας ενώ τα άλλα 80 διατίθενται για τον εντοπισμό άλλων παράνομων μεταναστών. Κατά συνέπεια, λιγότερο από το 4% των δραστηριοτήτων της I.N.S. προσανατολίζεται στην εφαρμογή των μέτρων στους χώρους εργασίας. Το 1999, μόνο 8.600 μη καταγραμμένοι μετανάστες συνελήφθηκαν για απέλαση στο εσωτερικό των ΗΠΑ. Δεδομένου ότι οι μη καταγραμμένοι μετανάστες ανέρχονται στα 5.000.000, αυτή η αδύναμη εφαρμογή των μέτρων στο εσωτερικό σημαίνει πως από τη στιγμή που θα διαβούν τα σύνορα, οι μετανάστες είναι ελεύθεροι να εργαστούν στις ΗΠΑ κατά βούληση. Σημαίνει, ακόμα, ότι από το γεγονός αυτό θα επιδιώξουν να ωφεληθούν και οι μελλοντικοί μετανάστες. Έτσι, αν το ζητούμενο είναι να μεγιστοποιηθεί η αποτροπή των μη καταγραμμένων μεταναστών, η εστίαση στην εξάλειψη των οικονομικών ευκαιριών ως κύριο πόλο προσέλκυσης των μη καταγραμμένων μεταναστών είναι απαραίτητη. Ένα πρόγραμμα αποτελεσματικής εφαρμογής των μέτρων θα περιλαμβάνει τρία στοιχεία. Πρώτον, το προσωπικό της I.N.S. που διατίθεται για την εφαρμογή των μέτρων στους χώρους εργασίας πρέπει να αυξηθεί συνολικά και ως ποσοστό του γενικού προϋπολογισμού της I.N.S. Δεύτερον, η πρόσληψη μη καταγραμμένων μεταναστών πρέπει να καταστεί δαπανηρή για τους εργοδότες. Ο ισχύον νόμος για τις κυρώσεις στους εργοδότες επιβάλλει, μέχρι τρεις παραβιάσεις του νόμου, πρόστιμο 2.500 δολαρίων το ανώτερο (και 250 δολάρια το κατώτερο) για κάθε απασχολούμενο μη καταγραμμένο μετανάστη. Εάν ένας εργοδότης εκτιμά ότι μπορεί να γλιτώσει μέχρι και 6.000 δολάρια ετησίως, το λιγότερο, απασχολώντας μη καταγραμμένους μετανάστες,12 τότε αξίζει τον κόπο να τους προσλάβει ακόμα και αν υπάρχει περίπτωση να τον πιάσουν (πράγμα που, προς το παρόν, δεν το θεωρεί πιθανό). Τα πρόστιμα, για να είναι αποτελεσματικά ως μέσο αποτροπής, πρέπει, για την πρώτη παράβαση του νόμου, να ανέρχονται περίπου στα 20.000 δολάρια ανά μετανάστη και, για συνακόλουθες παραβάσεις, σε υψηλότερα ποσά και/ή φυλάκιση. Τρίτον, είναι απαραίτητη η δημιουργία ενός εθνικού συστήματος αναγνώρισης ταυτότητας που να συνοδεύεται με μια τράπεζα προσωπικών δεδομένων όλων των πολιτών που έχουν το δικαίωμα εργασίας στις ΗΠΑ. Τέτοιες τράπεζες προσωπικών δεδομένων υπάρχουν ήδη στις περισσότερες Ευρωπαϊκές χώρες και έχουν χρησιμοποιηθεί με διάφορους βαθμούς επιτυχίας για να μπορούν οι εργοδότες να ελέγχουν το status νομιμότητας των υπό πρόσληψη εργαζόμενων. Θα απαιτείται η επαφή των εργοδοτών με ένα εθνικό κέντρο διαλογής υποψηφίων έτσι ώστε να ελέγχεται το status απασχόλησης των εργαζομένων. Σε περιπτώσεις κατά τις οποίες εμφανίζεται πολύ συχνά ο ίδιος αριθμός ταυτότητας , θα ερευνάται η πιθανότητα χρησιμοποίησης πλαστής κάρτας. Επίσης, θα απαιτείται από τους εργοδότες να ενημερώνουν το κεντρικό γραφείο διαλογής υποψηφίων όταν ένας εργαζόμενος σταματήσει να δουλεύει για αυτούς. 13 Προσδοκώμενα αποτελέσματα ενός αυστηρού καθεστώτος εφαρμογής Διαθέτουμε δύο ιστορικά για να εκτιμήσουμε τη λειτουργία ενός τέτοιου καθεστώτος. Το πρώτο είναι η ίδια η εμπειρία των ΗΠΑ για τον περιορισμό της μη καταγραμμένης μετανάστευσης κατά τη δεκαετία του '30 καθώς και το 1954. Και στις δύο περιπτώσεις, τα μέτρα είχαν επικεντρωθεί στη συλλογή ομάδων μεταναστών, τον έλεγχο των πιστοποιητικών τους και την απέλαση εκείνων που δεν μπορούσαν να αποδείξουν ότι είχαν την ιδιότητα του πολίτη. Και στις δύο περιπτώσεις, ένας μεγάλος αριθμός νόμιμων κατοίκων απελάθηκαν όταν δεν μπορούσαν να αποδείξουν ότι ήταν κάτοικοι των ΗΠΑ και η επιτυχία του προγράμματος απομάκρυνσης βασίστηκε σε μία γενικευμένη παρενόχληση, γεγονός το οποίο απέτρεπε τους μετανάστες από το να μένουν στις ΗΠΑ. Το δεύτερο είναι η εμπειρία των Ευρωπαϊκών χωρών. Κατά γενική ομολογία, ενώ οι περισσότερες Ευρωπαϊκές χώρες και η Ιαπωνία έχουν αποφασίσει υπέρ των κυρώσεων των εργοδοτών στα χαρτιά, η επιβολή τους δεν είναι συχνή εξαιτίας των χαμηλών προϋπολογισμών που διατίθενται για την εφαρμογή τους, της έλλειψης πολιτικής βούλησης ή των φιλελεύθερων δημοκρατικών θεσμών οι οποίοι καθιστούν δύσκολη τη δίωξη των εργοδοτών. Η μόνη πιθανή εξαίρεση είναι η Γερμανία, η οποία έχει ενσωματώσει την εφαρμογή των μέτρων στους χώρους εργασίας σε ένα ευρύτερο πρόγραμμα περιορισμού της "παράτυπης" ("irregular") (δηλαδή, μη καταχωρημένης) απασχόλησης γηγενών και νόμιμων κατοίκων καθώς και μη καταγραμμένων μεταναστών. Βασικά, οι εργοδότες πληρώνουν μεγαλύτερα πρόστιμα για τη μη καταβολή των εισφορών κοινωνικής ασφάλισης από ό,τι για τη πρόσληψη μη καταγραμμένων μεταναστών. Ως αποτέλεσμα, φαίνεται ότι ελάχιστοι μη καταγραμμένοι μετανάστες βρίσκουν δουλειά στη Γερμανία, ιδιαίτερα σε σύγκριση με την περίπτωση των ΗΠΑ. Παρόλα αυτά, τα ιστορικά αυτά δεν αποτελούν καλές αναλογίες με τη σημερινή κατάσταση. Πρώτον, οι δύο περιπτώσεις των ΗΠΑ ήταν επιτυχείς λόγω της ύπαρξης των κατάλληλων ιστορικών προϋποθέσεων. Στην περίπτωση της δεκαετίας του '30, η οικονομική κρίση των ΗΠΑ - και του Μεξικού - διαμόρφωσε συνθήκες μη προσελκυστικές για τους μετανάστες. Ακόμα και εν απουσία αυτών των μη ευνοϊκών οικονομικών συνθηκών, η μετανάστευση ήταν πιο δύσκολη και πιο πολυέξοδη τη δεκαετία αυτή από ό,τι τον 21ο αιώνα. Στην περίπτωση του 1954, η αποτροπή των μεταναστών διευκολύνθηκε πάρα πολύ λόγω του προγράμματος "bracero", ένα πρόγραμμα φιλοξενούμενων εργαζομένων μεγάλης κλίμακας που έφερε 430.000 νόμιμους φιλοξενούμενους εργαζόμενους στις ΗΠΑ. Η επιτυχία της αποτροπής των μεταναστών οφειλόταν, σε μεγάλο βαθμό, στο ότι το πρόγραμμα υποκαθιστούσε μη καταγραμμένους μετανάστες με νόμιμους. Δεύτερον, στην περίπτωση της Γερμανίας, η εφαρμογή των μέτρων στους χώρους εργασίας διευκολύνεται από τον ριζικά διαφορετικό τρόπο με τον οποίο οι Γερμανοί προσεγγίζουν τη ρύθμιση πραγμάτων: η προσέγγιση αυτή υπαγορεύει την έντονη συγκεντροποίηση των συστημάτων απασχόλησης και στέγασης. Τόσο οι πολίτες όσο και οι μη πολίτες πρέπει να καταχωρούνται στα κυβερνητικά μητρώα και να δίνουν εκτενείς πληροφορίες για την οικογενειακή τους κατάσταση , τον προηγούμενο τόπο κατοικίας τους, την ημερομηνία που έφυγαν κ.λπ. κάθε φορά που αλλάζουν τόπο κατοικίας. Κάτι τέτοιο είναι αδιανόητο στις ΗΠΑ. Έτσι, είναι οι πολιτισμικές νόρμες των Γερμανών που φαίνεται να επιτρέπουν την εφαρμογή των μέτρων στη Γερμανία. Αντίθετα, τόσο οι εργαζόμενοι όσο και οι εργοδότες ίσως να συνωμοτούσαν εναντίον ενός τέτοιου προγράμματος αν υπήρχε απόπειρα εφαρμογής του στις ΗΠΑ. Ποια θα ήταν, λοιπόν, η επιτυχία ενός αυστηρού καθεστώτος εφαρμογής στις ΗΠΑ; Θεωρητικά, υπάρχει κάποιο επίπεδο συνοριακού ελέγχου και η πιθανότητα μη ανεύρεσης εργασίας, πράγμα το οποίο θα αποτρέψει τη μη καταγραμμένη μετανάστευση. Υπάρχει, επίσης, κάποιο επίπεδο προστίμων και η πιθανότητα σύλληψης, πράγμα το οποίο θα αποτρέψει τους εργοδότες από το να προσλαμβάνουν μη καταγραμμένους μετανάστες. Η υλοποίηση αυτών των επιπέδων θα απαιτούσε μαζική διάθεση πόρων και αναπροσανατολισμό της Αμερικάνικης αντίληψης για τον ρόλο του κράτους. Συνέπειες ενός αυστηρού καθεστώτος εφαρμογής για τις διάφορες οικονομικές ομάδες Αμερικάνοι εργαζόμενοι Οι Αμερικάνοι εργαζόμενοι θα ωφελούνταν από ένα τέτοιο καθεστώς περιορισμού της μετανάστευσης. Τα συνδικάτα υιοθετούν τη θέση υπέρ της εφαρμογής ενός τέτοιου καθεστώτος θεωρώντας δεδομένο ότι δεν θα επιβάλλονταν ουσιαστικές κυρώσεις στους εργοδότες. Τα συνδικάτα προτιμούν να μην υπάρχουν καθόλου κυρώσεις παρά να υπάρχουν ασύμμετρες κυρώσεις που ωφελούν τους εργοδότες. Θα προτιμούσαν, όμως, τις ισχυρές κυρώσεις οι οποίες όντως θα απέτρεπαν τη πρόσληψη μη καταγραμμένων μεταναστών. Αμερικάνοι εργοδότες Ένα τέτοιο καθεστώς θα απαιτούσε να κατανεμηθεί το κόστος εφαρμογής των μέτρων για τη μετανάστευση, το οποίο σήμερα επικεντρώνεται αποκλειστικά στους μετανάστες, πιο ισόρροπα ανάμεσα στους μετανάστες και στους Αμερικάνους εργοδότες. Από τη μια πλευρά, η καθολική εφαρμογή του θα βοηθούσε τους εργοδότες να υπερβούν τα προβλήματα συλλογικής δράσης που έχουν σήμερα και όλοι οι εργοδότες θα μπορούσαν να σταματήσουν να προσλαμβάνουν μη καταγραμμένους μετανάστες χωρίς να ανησυχούν ότι θα υποσκελιστούν από τους εγχώριους ανταγωνιστές τους. Συνολικά, όμως, τέτοια μέτρα θα ήταν επιβλαβή για τους εργοδότες για δύο λόγους. Πρώτον, θα επέβαλλαν ρυθμιστικό κόστος στους εργοδότες, οι οποίοι θα είχαν λιγότερα περιθώρια ελαστικότητας σε ό,τι αφορά τις αποφάσεις τους για προσλήψεις. Δεύτερον, λόγω της συρρίκνωσης του αποθέματος εργατικού δυναμικού, οι εργοδότες θα είχαν μικρότερη πρόσβαση σε συγκεκριμένους επιθυμητούς εργαζόμενους και οι μισθοί θα αυξάνονταν. 14 Τρίτον, ως αποτέλεσμα, οι εισαγωγικές και εξαγωγικές επιχειρήσεις που απασχολούν μετανάστες θα ήταν λιγότερο ανταγωνιστικές στην παγκόσμια αγορά. Αμερικάνοι καταναλωτές Είναι δύσκολο να εκτιμηθεί με ακρίβεια το αποτέλεσμα που θα έχει ένα τέτοιο καθεστώς για τα καταναλωτικά αγαθά. Παρόλα αυτά, δεν υπάρχει σχεδόν καμία αμφιβολία ότι θα είναι σημαντικό: οι μη καταγραμμένοι μετανάστες επιχορηγούν την παραγωγή αγροτικών προϊόντων, βιομηχανικών αγαθών και τις υπηρεσίες με το να εργάζονται σε δύσκολες συνθήκες με χαμηλούς μισθούς. Η αύξηση της τιμής αυτών των αγαθών και υπηρεσιών δεν θα προκαλέσει μόνο αύξηση των μισθών αλλά θα ενισχύσει, επίσης, την πιθανότητα καταβολής όλων των απαιτούμενων εισφορών, επιπρόσθετων επιδομάτων και βελτίωσης των συνθηκών εργασίας εκ μέρους των εργοδοτών. Άλλοι Αμερικάνοι πολίτες Είναι, επίσης, δύσκολο να εκτιμηθούν τα οφέλη του πληθυσμού των ΗΠΑ. Στο οικονομικό επίπεδο, όλοι οι αναλυτές συμφωνούν ότι το συνολικό αποτέλεσμα σε ό,τι αφορά τη φορολογία θα είναι ασήμαντο και ίσως ελαφρώς θετικό. Υπάρχουν, όμως, και άλλα, μη οικονομικά οφέλη που απορρέουν από τη κάμψη των μη καταγραμμένων μεταναστών, τα οποία μπορεί να συνίστανται στον μεγαλύτερο σεβασμό του νόμου και/ή σε μια βελτιωμένη αστική κουλτούρα. Συγχρόνως, το κοινωνικό και οικονομικό κόστος εφαρμογής ενός τέτοιου καθεστώτος θα ήταν υπερβολικό. Στο γενικό κοινωνικό επίπεδο, η αύξηση της εφαρμογής των μέτρων στο εσωτερικό κατά έναν συντελεστή εκατό (δηλαδή, 3.000 επιπλέον άτομα διαθέσιμα για εφαρμογή στο εσωτερικό) θα κόστιζε 200.000.000 δολάρια το λιγότερο. Η αύξηση κατά ένα συντελεστή χίλια, η οποία μπορεί να είναι απαραίτητη, θα κόστιζε περίπου δύο δισεκατομμύρια δολάρια. Δεύτερον, ανεξάρτητα από το πόσο μεγάλη είναι η προσπάθεια τελειοποίησης των εθνικών ταυτοτήτων (ID cards) και ανεξάρτητα από τη προσπάθεια εκπαίδευσης που συνδέεται με την εφαρμογή αυτού του τύπου προγράμματος, είναι αναπόφευκτο ότι η γενικευμένη επίθεση κατά των μεταναστών που απορρέει από ένα τέτοιο καθεστώς θα επιδρούσε αρνητικά σε όλους τους κατοίκους και στους πολίτες που μόλις πριν λίγο καιρό ήταν μετανάστες. Αυτό το πρόβλημα θα είναι ιδιαίτερα έντονο σε περιοχές κοντά στα σύνορα και/ή σε περιοχές όπου υπάρχουν πολλοί μετανάστες. Μη καταγραμμένοι μετανάστες Το κόστος αυτού του προγράμματος θα είναι υψηλό για τους μη καταγραμμένους μετανάστες. Ουσιαστικά, το σκεπτικό του προγράμματος είναι ακριβώς να καταστεί η εφαρμογή των μέτρων τόσο αυστηρή που να αποτρέπονται οι μελλοντικοί μη καταγραμμένοι μετανάστες. Με δεδομένο ότι οι παράγοντες ώθησης στο Μεξικό (και σε άλλες χώρες αποστολής μεταναστών) είναι ισχυροί, τα αρνητικά αυτά θα πρέπει να είναι ουσιαστικά. Οι μετανάστες θα εξαναγκάζονται να επιλέξουν ανάμεσα στις ανεπιθύμητες συνθήκες στη χώρα καταγωγής τους και, θεωρητικά, και στις ακόμα λιγότερο επιθυμητές συνθήκες στις ΗΠΑ. Νόμιμοι μετανάστες Οι νόμιμοι μετανάστες θα αντιμετωπίσουν ακόμα περισσότερες διακρίσεις από ό,τι οι πολίτες που ήταν μετανάστες. Ένα τέτοιο καθεστώς θα είχε, επίσης, αμέτρητες αρνητικές συνέπειες για τις κοινότητες μεταναστών οι οποίοι θα αισθανθούν μη καλοδεχούμενοι και σε κατάσταση πολιορκίας. Είναι πιθανό να αποτραπούν, επίσης, οι "επιθυμητοί" μετανάστες με μεγάλο κοινωνικό κεφάλαιο. Μεξικό Τέλος, ένα τέτοιο μονομερές καθεστώς θα είναι δαπανηρό για το Μεξικό σε οικονομικό και κοινωνικό επίπεδο και υπερβολικά επιζήμιο για τις σχέσεις των δύο χωρών. Η ξαφνική επιστροφή δύο εκατομμυρίων ή περισσότερων Μεξικάνων μεταναστών θα έχει μαζικές αρνητικές επιπτώσεις για την ήδη εύθραυστη οικονομία του Μεξικού και είναι πολύ πιθανό να επιφέρει ακραία αποδιοργανωτικά αποτελέσματα. Η αυξανόμενη ανεργία και η απώλεια των εμβασμάτων των μεταναστών θα επιβαρύνουν σοβαρά το κοινωνικό σύστημα πρόνοιας του Μεξικού, αφού θα απαιτηθούν νέες κρατικές δαπάνες, και ίσως προκύψει κρίση του ισοζυγίου πληρωμών. Οι αρνητικές συνέπειες αυτών των αλλαγών θα επηρεάσουν δυσανάλογα τους φτωχότερους πολίτες του Μεξικού. Σε ό,τι αφορά τις σχέσεις ΗΠΑ-Μεξικού, οι συνέπειες για την Μεξικάνικη οικονομία θα έχουν άμεσα οικονομικά αποτελέσματα και για τις ΗΠΑ, αφού το Μεξικό αποτελεί τον δεύτερο εμπορικό εταίρο των ΗΠΑ. Με δεδομένες τις αντιδράσεις του Μεξικού σε προηγούμενες παρόμοιες προσπάθειες, αποτελεί σχεδόν βεβαιότητα ότι τόσο οι μαζικές αντιδράσεις όσο και εκείνες των ελίτ του Μεξικού θα απαιτήσουν επίσημη αποκήρυξη και θα προκαλέσουν σοβαρή επιδείνωση των διμερών σχέσεων. Μια βασισμένη στην αγορά επίλυση του προβλήματος της μη καταγραμμένης μετανάστευσης Στο άλλο άκρο του φάσματος βρίσκεται μια μεταναστευτική πολιτική που θέτει ως στόχους τη βελτίωση όρων εργασίας στις ΗΠΑ και στο Μεξικό, τη μείωση των δαπανών για την εφαρμογή των μέτρων, τη διασφάλιση επαρκούς εργασιακής δύναμης χαμηλής ειδίκευσης στις ΗΠΑ και την εξάλειψη της μη καταγραμμένης μετανάστευσης από το Μεξικό. Όλοι αυτοί οι στόχοι θα επιτευχθούν με μια πολιτική θεμελιωμένη στην αγορά η οποία να νομιμοποιεί τη ροή του εργατικού δυναμικού μέσω της καθιέρωσης μιας Βορειοαμερικανικής κοινής αγοράς (NACM) μέσα στο πλαίσιο της NAFTA. Πρόταση για ένα καθεστώς συνεργασίας που θα βασίζεται στην αγορά Στον πυρήνα ενός τέτοιου καθεστώτος συνεργασίας θα βρίσκεται μια διμερής συμφωνία μεταξύ ΗΠΑ και Μεξικού: Οι ΗΠΑ θα επιτρέπουν την ελεύθερη ροή της εργασιακής δύναμης και θα καθιερώσουν ή θα επιβλέπουν ένα τραπεζιτικό σύστημα μεταναστευτικών εμβασμάτων. Το Μεξικό θα βελτιώσει τους όρους εργασίας στο Μεξικό, θα επενδύσει σε κοινότητες αποστολής Μεξικάνων μεταναστών και θα αυξήσει τα αστυνομικά μέτρα στα σύνορα ΗΠΑ-Μεξικό για να εμποδίσει τη ροή ναρκωτικών και (μη Μεξικανών) μη καταγραμμένων μεταναστών. Στο εσωτερικό της περιοχής NACM του Καναδά, των ΗΠΑ και του Μεξικού η κυκλοφορία αγαθών, κεφαλαίου και ανθρώπων θα είναι απορυθμισμένη. Συγχρόνως, η NACM θα υιοθετήσει ένα καθολικό μέτρο όρων εργασίας και τα μέτρα εφαρμογής θα ρυθμίζονται σε υπερεθνικό επίπεδο από ένα σώμα της NAMC που θα συμπεριλαμβάνει αντιπροσώπους και από τα τρία κράτη-μέλη. Στις ΗΠΑ, η πλειοψηφία των πόρων που τώρα διατίθενται στα σύνορα ΗΠΑ-Μεξικού θα διοχετευθεί στην επίβλεψη των χώρων εργασίας στο εσωτερικό. Η επίβλεψη αυτή θα προσεγγίσει το Γερμανικό μοντέλο στο οποίο η εφαρμογή των μισθών και των όρων εργασίας θα έχει προτεραιότητα και θα ενσωματωθεί στην εφαρμογή της καταλληλότητας της μεταναστευτικής εργασιακής δύναμης στη NACM. 15 Σε σχέση με τις μεταναστευτικές σχέσεις ΗΠΑ-Μεξικού, οι όροι εργασίας στη NACM σηματοδοτούν δύο σημαντικές αλλαγές. Πρώτον, οι Μεξικανοί μέλη του σώματος επίβλεψης της NACM θα έχουν τη δυνατότητα να διατυπώσουν παράπονα εναντίον των Αμερικάνων εργοδοτών που έχει αποδειχτεί ότι προβαίνουν σε διακρίσεις εναντίον ή εκμεταλλεύονται Μεξικάνους μετανάστες εργαζόμενους. Θα σχεδιαστεί ένα σύστημα εφαρμογής μέτρων, σε υπερεθνικό επίπεδο, που θα εγγυάται ότι οι Μεξικανοί εργαζόμενοι στις ΗΠΑ πληρώνονται τον ίδιο μισθό και παίρνουν τα ίδια επιδόματα με τους Αμερικάνους εργαζόμενους. Δεύτερον, για τους Μεξικάνους (και τους Αμερικάνους εργαζόμενους) στο Μεξικό, η NACM θα καθιερώσει μισθούς και όρους εργασίας συγκρίσιμους με εκείνους στις ΗΠΑ και τον Καναδά, προσαρμοσμένους ανάλογα με τις διαφορές στο κόστος ζωής. Η υπερεθνική επίβλεψη σημαίνει ότι το Μεξικό θα διώκει τους εργοδότες εκείνους που δεν συμμορφώνονται με τους κοινούς όρους εργασίας. Τρεις θα είναι οι πηγές από τις οποίες θα προέλθουν τα έσοδα έτσι ώστε να μπορέσει το Μεξικό να πληρώσει το δικό του μερίδιο για την υπερεθνική επίβλεψη και να επιχορηγήσει τους Μεξικάνους εργοδότες που σήμερα ωφελούνται από τους χαμηλούς όρους εργασίας. Πρώτον, το Μεξικό θα μπορούσε να ανακατανείμει τις σημερινές κοινωνικές δαπάνες αφού οι Μεξικάνικες κοινότητες θα λαμβάνουν περισσότερα μεταναστευτικά εμβάσματα εξαιτίας και της αύξησης των μισθών των μεταναστών και των βελτιωμένων μηχανισμών για την αποστολή των εμβασμάτων (χαμηλότερο κόστος αποστολής). 16 Δεύτερον, οι Μεξικάνοι εργαζόμενοι θα φορολογούνται το ίδιο με τους Αμερικάνους εργαζόμενους, αλλά η πλειοψηφία των καταβαλλόμενων από τους Μεξικάνους εργαζόμενους φόρων θα επιστρέφεται στο Μεξικό ώστε να υποστηριχθεί η δημιουργία θέσεων εργασίας και οι βελτιωμένοι όροι εργασίας. Οι Μεξικάνοι εργαζόμενοι θα συνεισφέρουν φόρους στις ΕΙΠΑ μόνο για το σύστημα κοινωνικής ασφάλισης, τα επιδόματα ανεργίας και τα άλλα κοινωνικά προγράμματα πρόνοιας στα οποία θα συμμετέχουν νόμιμα. Τρίτον, τα εναπομείναντα κονδύλια που είναι απαραίτητα για τις Μεξικάνικες μεταρρυθμίσεις θα προέλθουν από άμεσες μεταβιβάσεις από την κυβέρνηση των ΕΙΠΑ στους Μεξικανούς παραγωγούς. Προσδοκώμενα αποτελέσματα για ένα καθεστώς συνεργασίας βασισμένο στην αγορά Για τις ΕΙΠΑ, το βασικό ερώτημα είναι αν είναι δυνατό να βελτιώσουν τους όρους εργασίας στις βιομηχανίες χαμηλής ειδίκευσης και να συνδυάσουν την εφαρμογή των μισθών και των όρων εργασίας με την καταλληλότητα των μεταναστών (δηλαδή, με την εφαρμογή των μεταναστευτικών μέτρων στους χώρους εργασίας εναντίον των μη Μεξικανών). Όπως επισημάνθηκε πρωθύστερα, η γενική Αμερικάνικη κουλτούρα περί χαλαρών ρυθμίσεων αποτελεί εμπόδιο στην επιβολή αποτελεσματικών κυρώσεων στους εργοδότες. Ωστόσο, η δημιουργία της NACM απαιτεί τρεις αλλαγές μέσω των οποίων η εφαρμογή των μέτρων στους χώρους εργασίας θα μπορούσε να βελτιωθεί. Πρώτον, η ανάγκη για χορήγηση κονδυλίων και προσωπικού στην I.N.S. για έλεγχο των συνόρων θα μειωθεί δραστικά. Αυτό σημαίνει ότι χιλιάδες από το προσωπικό θα μπορούσαν να διατεθούν για την εφαρμογή των μέτρων στους χώρους εργασίας με ελάχιστα νέα έξοδα. 17 Δεύτερον, τα καθήκοντα που σήμερα περιλαμβάνονται μέσα στον μισθό και τις ώρες εργασίας του Υπουργείου Εργασίας θα συνδεθούν με επιθεωρήσεις στους χώρους εργασίας. Έτσι, η εμπειρία του Υπουργείου Εργασίας καθώς και ο συνασπισμός των συνδικάτων σε μια θέση υπέρ της εφαρμογής των μέτρων θα βοηθούσαν να γίνει ακόμα μεγαλύτερη οικονομία. Τρίτον, η συμμετοχή του Μεξικού στο σώμα επίβλεψης της NACM σημαίνει ότι οι ρυθμίσεις που αφορούν τους Μεξικάνους εργαζόμενους θα εφαρμόζονταν ακόμα πιο αυστηρά. Στις ΗΠΑ ήδη υπάρχουν 43 Μεξικάνικα προξενεία, πράγμα το οποίο σημαίνει ότι η υποδομή που με επιτυχία αντιπροσώπευε τα Μεξικάνικα συμφέροντα κατά τη διάρκεια των πρώτων χρόνων του προγράμματος "bracero" μεταξύ ΗΠΑ-Μεξικό είναι ήδη διαμορφωμένη. Ποιο θα είναι το αποτέλεσμα της υιοθέτησης ενός τέτοιου καθεστώτος για τους μη καταγραμμένους μετανάστες; Το πρόβλημα της μη καταγραμμένης μετανάστευσης από το Μεξικό δεν θα υφίσταται πλέον. Εντούτοις, προκύπτουν δύο άλλα ζητήματα. Πρώτον, ποιο θα είναι το αποτέλεσμα της δημιουργίας μιας κοινής αγοράς για τους μη καταγραμμένους μετανάστες από άλλες χώρες και, δεύτερον, ποιο θα είναι το αποτέλεσμα της δημιουργίας μιας κοινής αγοράς για τα ρεύματα εργαζομένων από το Μεξικό; Σε ό,τι αφορά το πρώτο ερώτημα, είναι λογικό να περιμένουμε ότι η νομιμοποίηση όλων των Μεξικανών εργαζομένων συνδυαζόμενη με την αυστηρή εφαρμογή των μέτρων στους χώρους εργασίας και τη συνεργασία του Μεξικού για την παρεμπόδιση της μη Μεξικάνικης μη καταγραμμένης μετανάστευσης στα σύνορα ΗΠΑ-Μεξικού θα μειώσει την επιπρόσθετη μη καταγραμμένη μετανάστευση. Οι συνθήκες αυτές θα επηρεάσουν και τη ζήτηση και την προσφορά μη καταγραμμένης εργασιακής δύναμης. Σε ό,τι αφορά τη ζήτηση, οι περισσότεροι εργοδότες που προσλαμβάνουν μη καταγραμμένους μετανάστες έχουν ως κίνητρο την καταβολή χαμηλών μισθών (και την αποφυγή καταβολής εισφορών και επιδομάτων) και την πεποίθηση ότι οι μετανάστες έχουν καλύτερη εργασιακή δεοντολογία. Η εφαρμογή των μέτρων στους χώρους εργασίας θα ελαχιστοποιούσε το πρώτο κίνητρο και η εύκολη διαθεσιμότητα νόμιμων Μεξικανών εργαζομένων θα ελαχιστοποιούσε το δεύτερο. Οι Μεξικάνοι εργαζόμενοι θα είχαν συγκριτικό πλεονέκτημα έναντι των μη Μεξικανών και, έτσι, η ζήτηση μη καταγραμμένων μεταναστών θα πρέπει να μειωθεί. Σε ό,τι αφορά την προσφορά, η συνδυασμένη εφαρμογή των μέτρων τόσο από τις ΗΠΑ όσο και από το Μεξικό θα βελτιώσει την επιτήρηση τόσο στα σύνορα όσο και στο εσωτερικό και, ιδιαίτερα, θα επιτρέψει στην I.N.S να εντοπίζει τους μη καταγραμμένους μετανάστες που δεν υπόκεινται στις προαναφερθείσες ρυθμίσεις. Το δεύτερο ερώτημα που αναφέρεται στα μεταναστευτικά ρεύματα συνοψίζεται στο εξής: η δημιουργία της NACM θα αυξήσει πολύ τις ροές από το Μεξικό προς τις ΗΠΑ, πράγμα το οποίο θα είχε ως αποτέλεσμα την απώλεια των "καλύτερων μυαλών" και/ή των καλύτερων εργαζομένων από πλευράς του Μεξικού, από τη μια, και μια υπερπροσφορά εργατικού δυναμικού στις ΗΠΑ, από την άλλη; Υπάρχουν τουλάχιστον τρεις λόγοι που κάτι τέτοιο δεν θα συμβεί. Πρώτον, στον βαθμό που τα ισχύοντα συνοριακά μέτρα δεν επιτυγχάνουν πλήρως να αποτρέψουν τους μη καταγραμμένους μετανάστες, η κατάργησή τους θα έχει πολύ μικρό αποτέλεσμα στον συνολικό αριθμό των μεταναστών. 18 Δεύτερον, αν υπάρξει όντως βελτίωση των μισθών και των όρων εργασίας στο Μεξικό, τα κίνητρα των Μεξικανών για μετανάστευση θα περιοριστούν και, συνεπώς, η μετανάστευση θα μειωθεί. Πράγματι, η Αμερικάνικη Επιτροπή για τη Μελέτη της Διεθνούς Μετανάστευσης και την Οικονομική Ανάπτυξη στη βάση της Συνεργασίας κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η οικονομική ανάπτυξη και η δημιουργία θέσεων εργασίας στα κράτη αποστολής είναι ο μόνος τρόπος για τη μείωση της μη καταγραμμένης μεταναστευτικής πίεσης. Τρίτον, οι βελτιωμένοι μισθοί και όροι εργασίας θα μείωναν τη ζήτηση για Μεξικάνους εργαζόμενους επειδή πολλοί εργοδότες θα προτιμούσαν να προσλάβουν καλύτερα εκπαιδευμένους Αμερικάνους εργαζόμενους με τον ίδιο μισθό. Τέλος, πολλά από τα μη οικονομικά αποτρεπτικά μέσα της μετανάστευσης, όπως το κοινωνικό, ψυχολογικό και πολιτισμικό κόστος, θα παρέμεναν ως έχουν. 19 Ένα τρίτο ερώτημα είναι αν θα μπορέσει να υπάρξει βελτίωση των όρων εργασίας και αύξηση των ευκαιριών απασχόλησης στο Μεξικό και ποια θα είναι τα αποτελέσματα αυτών των προσπαθειών. Υπάρχει γενική ομοφωνία ότι αυτή η προσέγγιση καταπολέμησης της μη καταγραμμένης μετανάστευσης απαιτεί προσεκτική εστίαση των επενδύσεων σε συγκεκριμένες κοινότητες αποστολής και σε συγκεκριμένες βιομηχανίες. Επίσης, οι αναλυτές τονίζουν ότι οι οικονομική βοήθεια πρέπει να συνοδεύεται με απαλλαγή από τα χρέη, με πρόσβαση στις αγορές των κρατών που λαμβάνουν τους μετανάστες και άλλες τακτικές που μεγιστοποιούν τα οφέλη για τα κράτη αποστολής των μεταναστών. Τέλος, η δημιουργία θέσεων εργασίας ως εργαλείο ελέγχου της μετανάστευσης απαιτεί μεγάλο χρονικό ορίζοντα. Η αύξηση των θέσεων εργασίας στα κράτη αποστολής των μεταναστών δεν θα μειώσει αμέσως τα ποσοστά μετανάστευσης. Ακόμα, η μετάθεση του προσωπικού της I.N.S. από τα σύνορα στο εσωτερικό θα προωθήσει μια αύξηση της ροής των ναρκωτικών στις ΗΠΑ; Το προσωπικό της I.N.S θα συνεχίζει να παίζει τον ρόλο του στην αποτροπή του λαθρεμπορίου. Επειδή, όμως, τα μεγάλα φορτία ναρκωτικών τείνουν να εισέρχονται στη χώρα μέσω οχημάτων, η πολυδάπανη συνοριακή στρατηγική αποτροπής και συλλήψεων σε ερημικές περιοχές θα μειωθεί πάρα πολύ. Δεύτερον, η πολύ πιθανό ότι η δημιουργία της NACM θα είναι πολύ πιο αποτελεσματική σε ό,τι αφορά την παροχή κινήτρων για την εντατική συνεργασία του Μεξικού από το σημερινό μοντέλο πολιτικής. Εξάλλου, οι στόχοι αυτοί αυστηρής εφαρμογής των μέτρων από πλευράς του Μεξικού θα μπορούσαν να τεθούν ως προαπαιτούμενα για τη δημιουργία της NACM. 20 Συνέπειες ενός καθεστώτος συνεργασίας βασισμένο στην αγορά για τις διάφορες οικονομικές ομάδες Αμερικάνοι εργαζόμενοι Οι Αμερικάνοι εργαζόμενοι θα ωφεληθούν πάρα πολύ από ένα τέτοιο καθεστώς. Εάν η ελεύθερη ροή της εργασιακής δύναμης στο εσωτερικό της NACM δεν συνοδευτεί από βελτιωμένη εφαρμογή στους χώρους εργασίας των μέτρων για τους μισθούς και τους όρους εργασίας στις ΗΠΑ, τότε αυτή η πρόταση απλά θα διευρύνει το απόθεμα εργατικού δυναμικού και θα μειώσει τους μισθούς. Εάν, επίσης, η ελεύθερη ροή των Μεξικανών εργαζομένων στις ΗΠΑ δεν συνοδευτεί με την ανάπτυξη των θέσεων εργασίας στο Μεξικό, τότε η μετανάστευση θα αυξηθεί με το ίδιο αρνητικό αποτέλεσμα. Και τα δύο αυτά ζητήματα, όμως, παραμένουν ανοιχτά. Υπάρχει, επίσης, κάποιο επίπεδο εφαρμογής των μέτρων στους χώρους εργασίας και κάποια ανάπτυξη των θέσεων εργασίας στο Μεξικό που καθιστά τη δημιουργία μιας κοινής αγοράς ωφέλιμη για τους Αμερικάνους εργαζόμενους. Το γεγονός ότι τα Αμερικάνικα συνδικάτα έχουν υιοθετήσει μια ακλόνητη θέση υπέρ των μεταναστών σημαίνει ότι η οργανωμένη εργασία θα υποστηρίξει τον έλεγχο της μετανάστευσης στη βάση της συνεργασίας. Αμερικάνοι εργοδότες Για τους Αμερικάνους εργοδότες, το κόστος υιοθέτησης ενός τέτοιου καθεστώτος εξαρτάται από την εξάρτησή τους από την εργασιακή δύναμη χαμηλής ειδίκευσης, από την σπουδαιότητα των εξαγωγών στις συνολικές πωλήσεις και από τον βαθμό ανταγωνισμού με τις εισαγωγές. Η αυστηρή εφαρμογή των μέτρων για τους μισθούς και τους όρους εργασίας θα επηρεάσει κυρίως τις βιομηχανίες για τις οποίες η ανειδίκευτη εργασιακή δύναμη είναι βασική συνιστώσα του κόστους. Για αυτές τις βιομηχανίες, το κόστος παραγωγής θα αυξηθεί ακόμα και αν αυξηθεί ελαφρώς το απόθεμα εργατικού δυναμικού. Για τους παραγωγούς μη εμπορικών αγαθών - οι οποίοι απασχολούν μετανάστες όπως οι ξενοδοχειακές υπηρεσίες, οι υπηρεσίες τροφίμων, οι κατασκευές κ.λπ. - η καθολική εφαρμογή των μέτρων θα λύσει τα προβλήματα συλλογικής δράσης και έτσι η αύξηση του κόστους εργασίας θα περάσει στους καταναλωτές. Συνεπώς, η εφαρμογή των μέτρων θα είναι επιζήμια μόνο για τις εξαγωγικές και τις εισαγωγικές βιομηχανίες επειδή θα πέσει η διεθνής ανταγωνιστικότητά τους. Ακόμα και αυτές οι βιομηχανίες, παρόλα αυτά, δεν θα καταρρεύσουν επειδή πολλές έχουν ήδη προσαρμοστεί στις αλλαγές της παγκόσμιας οικονομίας που έχουν απειλήσει την ανταγωνιστικότητα τους και έχουν αρχίσει να εκσυγχρονίζονται και να αναπτύσσουν μικρές αγορές. Αμερικάνοι καταναλωτές Η αυστηρότερες ρυθμίσεις στους χώρους εργασίας και η εφαρμογή ενός κατώτατου μισθού και μέτρων ασφάλειας, θα αυξήσουν το κόστος παραγωγής για αρκετές βιομηχανίες που απασχολούν μη καταγραμμένους μετανάστες. Για τις μη εμπορικές βιομηχανίες, μεγάλο μέρος του κόστους αυτού ή ακόμα και όλο θα περάσει στους καταναλωτές. Θα αυξηθούν, επίσης, οι τιμές των εισαγωγών των ΗΠΑ από το Μεξικό (οι εισαγωγές αυτές ανέρχονται σήμερα στα 860 δισεκατομμύρια δολάρια) αφού οι μισθοί και οι όροι εργασίας στο Μεξικό θα αυξηθούν. Συνεπώς, σε μεγάλο βαθμό, θα απαιτηθεί από τους Αμερικάνους καταναλωτές να επιχορηγήσουν την προσπάθεια περιορισμού της μη καταγραμμένης μετανάστευσης και αναβάθμισης των όρων εργασίας στο Μεξικό. Άλλοι Αμερικάνοι πολίτες Για τους Αμερικανούς πολίτες γενικά, τα οφέλη διαμόρφωσης μιας κοινής αγοράς θα αντισταθμίσουν το κόστος. Πρώτον, η NACM θα μειώσει, κατά πάσα πιθανότητα, το συνολικό επίπεδο της μη καταγραμμένης μετανάστευσης. Η μεγαλύτερη αναλογία νόμιμων μεταναστών θα αυξήσει τους μισθούς, θα προάγει τον σεβασμό για τους νόμους των ΗΠΑ καθώς και την μεγαλύτερη αστική συμμετοχή κ.λπ. Δεύτερον, σε οικονομικό επίπεδο, οι Αμερικάνοι φορολογούμενοι θα γλιτώσουν εκατομμύρια δολάρια αφού ο έλεγχος της μετανάστευσης θα γίνεται σε συνεργασία με το Μεξικό και αφού θα απαλειφθεί η ανάγκη ύπαρξης δαπανηρών εγκαταστάσεων αποτροπής της μετανάστευσης. 21 Ακόμα και στην περίπτωση που θα απαιτηθεί ένα ισοδύναμο επίπεδο εφαρμογής των μέτρων στο εσωτερικό, πάλι θα υπάρξει μεγάλη αποταμίευση αφού η επίβλεψη θα γίνεται με συνδυασμένες ενέργειες της I.N.S. και του Υπουργείου Εργασίας και θα καθίσταται πιο εύκολη εφόσον η αστυνόμευση καθορισμένων χώρων εργασίας διεξάγεται πιο εύκολα από ό,τι στις εκτεταμένες περιοχές των συνόρων. Θα υπάρξουν, επίσης, σημαντικά μη οικονομικά οφέλη για τους Λατίνους, τους υπέρμαχους πολιτικών ελευθεριών και για όλους τους κατόχους ιδιοκτησίας κοντά στα σύνορα που δεν θα υποβάλλονται πλέον σε ενέργειες της Ι.Ν.S. παραβίασης της ιδιωτικής τους ζωής και της ατομικής τους ιδιοκτησίας. Τα οφέλη αυτά θα συνοδεύονται με κάποιο κόστος για τον λαό των ΗΠΑ γενικά. Πρώτον, αν η NACM έχει ως αποτέλεσμα μια μεγάλη εισροή Μεξικάνων εργαζομένων, η αυξανόμενη πίεση για κοινωνικές υπηρεσίες και δημόσια αγαθά θα επηρεάσει συμβιβαστικά τις υπηρεσίες που είναι διαθέσιμες στους σημερινούς κατοίκους των ΗΠΑ. Εάν οι νέοι μετανάστες χρησιμοποιήσουν δυσανάλογο μερίδιο δημόσιων αγαθών, οι επιπρόσθετες εισροές θα επιφέρουν αύξηση της φορολογίας. Παρόλα αυτά, με δεδομένο ότι οι περισσότεροι μετανάστες θα είναι νέοι σε ηλικία, υγιείς και σε αναζήτηση εργασίας, μάλλον θα συνεισφέρουν στη φορολογική βάση και θα στηρίξουν το γηρασμένο σύστημα Κοινωνικής Ασφάλισης των ΗΠΑ. Ένα δεύτερο κόστος για τους Αμερικάνους πολίτες θα είναι τα κονδύλια που θα απαιτηθούν για την επιχορήγηση Μεξικάνων παραγωγών και των οργάνων εποπτείας του Μεξικού ώστε να αυξηθεί η απασχόληση και τα επίπεδα παραγωγής του Μεξικού. Παρά το γεγονός ότι θα καταστεί απαραίτητη η συνεισφορά του Μεξικού σε αυτές τις προσπάθειες σε αντάλλαγμα των ωφελειών που θα έχει από τη συμμετοχή του στη NACM, οι Αμερικάνικοι πόροι θα είναι εξίσου απαραίτητοι έτσι ώστε το Μεξικάνικο σύστημα να μην υποστεί υπερβολική πίεση. Ένα τελευταίο κόστος, που θα αποτελέσει σημαντικό, έστω και έμμεσο, χαρακτηριστικό οποιωνδήποτε διαβουλεύσεων για τη δημιουργία μιας κοινής αγοράς, θα είναι το πολιτισμικό-κοινωνικό κόστος για εκείνους τους αυτόχθονες που είναι ιδεολογικά αντίθετοι σε οποιαδήποτε αύξηση της μετανάστευσης από το Μεξικό. Μη καταγραμμένοι μετανάστες Τα οφέλη της νομιμοποίησης για τους μη καταγραμμένους μετανάστες είναι προφανή. Οι μισθοί τους και οι όροι εργασίας τους θα βελτιωθούν. Δεν θα ζουν πλέον με τον φόβο της σύλληψης και της απομάκρυνσης από τις ΗΠΑ. Αντίθετα, θα είναι σε θέση να κάνουν μακροχρόνιες επενδύσεις στις κοινότητές τους. Τα εμβάσματα τους προς τις οικογένειές τους και τις κοινότητες αποστολής μεταναστών θα αυξηθούν με την αύξηση των μισθών και τη μείωση του κόστους μεταβίβασης. Η τακτική επιστροφή τους στο Μεξικό θα καταστεί, επίσης, λιγότερο δαπανηρή αφού θα αυξηθεί η ροή των πόρων προς το Μεξικό και θα είναι πιο εύκολο για τους μετανάστες να επιστρέψουν όντως στο Μεξικό παρά να αποκτήσουν ρίζες στις ΗΠΑ. Το μόνο αντιληπτό κόστος για τους μη καταγραμμένους μετανάστες θα είναι το ότι ένα μεγαλύτερο μέρος των μισθών τους θα καταβάλλεται ως φόρος. Ωστόσο, αυτή η απώλεια θα αντισταθμίζεται από την αύξηση των μισθών και της παροχής υπηρεσιών. Από την άλλη πλευρά, οι μη καταγραμμένοι μετανάστες που δεν προέρχονται από το Μεξικό θα είναι οι πραγματικά χαμένοι με την εφαρμογή αυτού του καθεστώτος εφόσον η πιθανότητα σύλληψης και απομάκρυνσής τους θα αυξηθεί πάρα πολύ με την μετάβαση των μέτρων εποπτείας από τα σύνορα στο εσωτερικό. Νόμιμοι μετανάστες Τα οφέλη των νόμιμων μεταναστών σε σχέση με εκείνα των μη καταγραμμένων θα είναι παρόμοια αν και κάπως μικρότερα. Οι μισθοί και οι όροι εργασίας θα βελτιωθούν σε όλους τους τομείς της οικονομίας με χαμηλή ειδίκευση. Η άμβλυνση της αντί-μεταναστευτικής εχθρότητας καθώς και οι περαιτέρω ενσωμάτωση των οικονομιών ΗΠΑ-Μεξικού θα ωφελήσει ακόμα περισσότερο τους νόμιμους μετανάστες. Ωστόσο, η μετάθεση της σημερινής αντί-μεταναστευτικής διάθεσης από τους Μεξικάνους σε άλλες εθνικιστικές ομάδες μπορεί να θέσει τους μη Μεξικανούς νόμιμους μετανάστες σε δύσκολη θέση. Άλλοι Μεξικάνοι πολίτες Η μεγαλύτερη δυσκολία για το Μεξικό θα είναι το αίτημα να αυξηθούν οι μισθοί και να βελτιωθούν οι όροι εργασίας σε ένα επίπεδο ανάλογο με εκείνο των ΗΠΑ. Το Μεξικό έχει εναντιωθεί σε προηγούμενες προσπάθειες "εξαγωγής των Αμερικάνικων αξιών ζωής", ισχυριζόμενο (όχι άδικα) ότι οι λιγότερο ανεπτυγμένες χώρες δικαιούνται να εκμεταλλευτούν το συγκριτικό τους πλεονέκτημα χαμηλά ειδικευμένης εργασίας. Δεύτερον, το Μεξικό θα πρέπει να προβεί σε μεγαλύτερες εθνικές δαπάνες για την αστυνόμευση των συνόρων και για τις επενδύσεις σε κοινότητες αποστολής μεταναστών. Και τρίτον, υπάρχει η πιθανότητα ότι η αύξηση των μισθών και η βελτίωση των όρων εργασίας στο Μεξικό θα αποτρέψουν μελλοντικούς επενδυτές από το να κάνουν τις επενδύσεις τους στο Μεξικό και να κατευθύνονται προς χώρες στις οποίες οι ρυθμίσεις δεν είναι τόσο αυστηρές. Ωστόσο, αυτό το κόστος για το Μεξικό θα είναι μικρό εφόσον θα αντισταθμιστεί από τα οφέλη μιας κοινής αγοράς. Πρώτον, η συμμετοχή στη NACM δεν σημαίνει ότι το Μεξικό θα πρέπει να αυξήσει το επίπεδο ζωής σε επίπεδο ίδιο με εκείνο των ΗΠΑ. Περισσότερο σημαίνει ότι θα πρέπει να φθάσει σε ένα επίπεδο ανάλογο με εκείνο των ΗΠΑ, ελέγχοντας το επίπεδο ζωής. Δεύτερον, η αστυνόμευση των συνόρων δεν θα έχει πολιτικό κόστος εφόσον δεν θα ρυθμίζει την μετανάστευση των Μεξικανών. Επιπλέον, οι επενδύσεις στις κοινότητες αποστολής μεταναστών θα έχουν τη λαϊκή υποστήριξη, ιδιαίτερα αν συνοδευτούν με Αμερικάνικα κονδύλια. Και τρίτον, ενώ είναι όντως πιθανό η αύξηση των μισθών και η βελτίωση των όρων εργασίας να αποθαρρύνει κάποιους επενδυτές, η υποστήριξη εκ μέρους των ΗΠΑ που θα ενυπάρχει στη διαμόρφωση της NACM θα αποτελεί βασικό μέσο προσέλκυσης των επενδυτών και το καθαρό αποτέλεσμα της NACM σε ό,τι αφορά τις επενδύσεις στο Μεξικό θα είναι θετικό. Τα οφέλη του Μεξικού θα είναι πολύ σημαντικά. Στο οικονομικό επίπεδο, το Μεξικό θα ωφεληθεί λόγω της αύξησης των εμβασμάτων και της κατάργησης του λαθρεμπορίου, μια παράνομη βιομηχανία που μπορεί να κοστίζει στους Μεξικανούς μισό δισεκατομμύριο δολάρια ετησίως. Το Μεξικό θα ωφεληθεί, επίσης, λόγω της μεγαλύτερης ευκολίας επιστροφής των μεταναστών και κυκλικής μετανάστευσης. Γενικά, η Μεξικάνικη οικονομία θα ωφεληθεί από τους στενότερους δεσμούς με τις ΗΠΑ. Η ισοδυναμία των τιμών θα επιτευχθεί πιο γρήγορα και τα κέρδη από το εμπόριο θα είναι μεγαλύτερα για το Μεξικό από ό,τι για τις κατά πολύ μεγαλύτερες ΗΠΑ. Τέλος, τα πολιτικά οφέλη του Μεξικού από την συμμετοχή του σε μια κοινή αγορά θα είναι τεράστια. Πρώτον, η κατάργηση των συνοριακών ελέγχων εκ μέρους των ΗΠΑ, μια στρατηγική που συνίσταται στον αποκλεισμό των μη καταγραμμένων μεταναστών σε αφιλόξενες και ορεινές περιοχές, θα ανέστρεφε την καταστροφική τάση για όλο και περισσότερους θανάτους η οποία έχει γίνει ορατή από τις αρχές της δεκαετίας του ΄90. Η μέχρι τώρα αδυναμία του Μεξικού να προστατεύσει τους μετανάστες από αυτούς τους κινδύνους έχει κόστος τόσο από την άποψη απώλειας ζωών όσο και στο εσωτερικό πολιτικό επίπεδο. Γενικότερα, τόσο το κυβερνών κόμμα όσο και οι Μεξικανοί ψηφοφόροι και τα κόμματα της αντιπολίτευσης θεωρούν την προστασία των ανθρώπινων δικαιωμάτων των μεταναστών σημαντικό στόχο της εξωτερικής πολιτικής. Η δημιουργία της NACM θα προσανατολίσει σταθερά προς αυτή την κατεύθυνση. Για αυτούς και για άλλους λόγους, οι Μεξικάνοι ψηφοφόροι είναι λογικό να θεωρήσουν τη δημιουργία της NACM ωφέλιμη για το Μεξικό. Συμπεράσματα: Προτάσεις και δυνατότητες πραγματοποίησης Για την εκτίμηση των σχετικών ωφελειών των ανταγωνιστικών εναλλακτικών μοντέλων πολιτικής, αναλύω τη πιθανή αποτελεσματικότητά τους και το κόστος απόδοσης τους. Τα κατανεμητικά αποτελέσματα δημιουργούν ερωτήματα σε σχέση με την δυνατότητα πραγματοποίησης σε πολιτικό επίπεδο εκείνου του μοντέλου που, σε διαφορετική περίπτωση, φαίνεται το πιο πολλά υποσχόμενο: τη διμερή προσέγγιση συνεργασίας με βάση την αγορά. Αποτελεσματικότητα και κόστος απόδοσης Μονομερή καθεστώτα εφαρμογής μέτρων αντιμετώπισης Τα πρώτα τρία μοντέλα συνίστανται σε κάποιο συνδυασμό μονομερούς συνοριακού ελέγχου, κυρώσεων των εργοδοτών και (εκτός εκείνου της αυστηρής εφαρμογής μέτρων αντιμετώπισης) κάποιου είδους προγράμματος φιλοξενούμενων εργαζόμενων. Αυτή η βασική προσέγγιση αποτυγχάνει για τρεις τουλάχιστον λόγους. Πρώτον, η μονομερής εφαρμογή - και ιδιαίτερα όταν επικεντρώνεται στα σύνορα - δεν παίρνει υπόψη τις δυνάμεις της παγκοσμιοποίησης και, συγκεκριμένα, τα αποτελέσματα της αύξησης της ολοκλήρωσης ΗΠΑ-Μεξικό. Οι παγκόσμιες τάσεις αύξησης της κυκλοφορίας αγαθών και υπηρεσιών, πτώσης του κόστους μετακίνησης και διεύρυνσης των υπερεθνικών κοινοτήτων καθιστούν δύσκολη της παρεμπόδιση της μετανάστευσης μέσω συνοριακών ελέγχων. Από την άλλη, καμία από αυτές τις τάσεις δεν δείχνει σημάδια επιβράδυνσης ή αναστροφής. Οι ΗΠΑ και το Μεξικό έχουν υλοποιήσει μια ζώνη ελεύθερου εμπορίου και το Μεξικό έχει γίνει η δεύτερη μεγαλύτερη πηγή εισαγωγών και εξαγωγών για τις ΗΠΑ. Η κυκλοφορία των αγαθών διαμέσου των συνόρων ΗΠΑ-Μεξικού είναι μεγαλύτερη από οποιαδήποτε άλλη συνοριακή περιοχή στον κόσμο. Απλά, δεν είναι δυνατόν να παρεμποδιστούν οι άνθρωποι να διασχίζουν τα σύνορα ΗΠΑ-Μεξικού. Το σημερινό μοντέλο πολιτικής - καθώς επίσης και εκείνα του ανασχηματισμού του προγράμματος για τους φιλοξενούμενους εργαζόμενους και της αυστηρής εφαρμογής των μέτρων - δεν μπορούν να αποτρέψουν την μετανάστευση ενώ βλάπτουν τις διμερείς σχέσεις και την αργή οικονομική ολοκλήρωση. Το δεύτερο πρόβλημα με αυτές τις τρεις μονομερείς προσεγγίσεις είναι ότι δημιουργούν αντιπάλους του συστήματος ελέγχου αλλά δεν μπορούν να δημιουργήσουν ένα πολιτικό εκλογικό σώμα διακείμενο υπέρ του ελέγχου της μετανάστευσης. Στους χώρους εργασίας, το μόνο πράγμα στο οποίο συμφωνούν και οι εργοδότες και οι εργαζόμενοι και τα συνδικάτα, για διαφορετικούς λόγους η κάθε ομάδα, είναι η επιθυμία ματαίωσης των προσπαθειών της I.N.S. για την εφαρμογή των μέτρων. Τα μόνα άτομα που είναι πιθανόν να βοηθήσουν την εφαρμογή των μεταναστευτικών ελέγχων στους χώρους εργασίας είναι οι δυσαρεστημένοι υπάλληλοι και οι εργοδότες που δεν διατηρούν καλές σχέσεις με τους συλλόγους τους. Αλλά ούτε και στους άλλους χώρους έξω από τους χώρους εργασίας, τόσο για τους ελέγχους στο εσωτερικό όσο και στα σύνορα, έχει η μονομερής προσέγγιση τη λαϊκή υποστήριξη. Οι υπέρμαχοι των πολιτικών δικαιωμάτων αντιτίθενται στις παραβιάσεις που θα απαιτηθούν για να είναι αποτελεσματικοί τέτοιοι έλεγχοι. Οι Λατίνοι και άλλοι ατομικοί ιδιοκτήτες που ζουν κοντά στα σύνορα έχουν χάσει την υπομονή τους με τις προσπάθειες των Συνοριακών Περιπόλων να αποτρέψουν τη διάβαση των συνόρων. Οι μόνες ομάδες που εγγενώς υποστηρίζουν αυτές τις προσπάθειες είναι οι γραφειοκράτες της I.N.S. και οι ακτιβιστές που αντιτίθενται στη μετανάστευση. Το τρίτο πρόβλημα είναι ότι αυτές οι μονομερείς προσεγγίσεις αποθαρρύνουν τη συνεργασία μεταξύ των εκτελεστικών οργάνων που εμπλέκονται στην εφαρμογή των μέτρων για την αποτροπή της μετανάστευσης. Η ίδια η I.N.S. έχει αναλάβει τη σχιζοφρενική αποστολή παροχής υπηρεσιών στους μετανάστες με ταυτόχρονη ανάληψη του έργου της σύλληψής τους και απέλασής τους. Το Υπουργείο Εργασίας και άλλα ομοσπονδιακά όργανα τα οποία έχουν ως έργο την προστασία των εργαζομένων συχνά ανακαλύπτουν πως ο φόβος που τρέφουν οι μετανάστες για την ομοσπονδιακή κυβέρνηση αποτελεί εμπόδιο στην επιτέλεση αυτού του έργου. Εν κατακλείδι, καμία από αυτές τις τρεις μονομερείς προσεγγίσεις δεν προβλέπεται να είναι αποτελεσματική. Η σύγκρισή τους έχει νόημα μόνο για να ανακαλύψουμε ποια από τις τρεις συνιστά το λιγότερο κακό. Η χειρότερη επιλογή θα είναι η υιοθέτηση ενός καθεστώτος αυστηρής εφαρμογής των μέτρων αντιμετώπισης της μετανάστευσης. Μια μονομερής προσέγγιση μπορεί να είναι αποτελεσματική μόνο με το τίμημα αυξημένων ομοσπονδιακών δαπανών, παραβίασης των ανθρώπινων και πολιτικών δικαιωμάτων των μεταναστών και των Αμερικάνων κατοίκων και αποσταθεροποίησης των σχέσεων ΗΠΑ-Μεξικού. Σε ό,τι αφορά τις άλλες δύο επιλογές, είναι σαφές ότι η διατήρηση του ισχύοντος μοντέλου πολιτικής εμπλουτισμένου με την προτεινόμενη "αναθεώρηση του προγράμματος για τους φιλοξενούμενους εργαζόμενους" θα ήταν λάθος. Το μόνο πρόβλημα που τα νομοσχέδια για τους φιλοξενούμενους εργαζόμενους αντιμετωπίζουν είναι η ανύπαρκτη έλλειψη εργατικού δυναμικού στον αγροτικό τομέα. Ωστόσο, η εφαρμογή τους θα έχει ως αποτέλεσμα τη μείωση των μισθών για τους Αμερικάνους και μη Αμερικάνους εργαζόμενους ενώ ταυτόχρονα θα ενθαρρύνει την αύξηση της ροής της μη καταγραμμένης μετανάστευσης. Αυτή η εκτίμηση πραγμάτων σημαίνει ότι το ισχύον σύστημα, αν και είναι δαπανηρό και αναποτελεσματικό, αποτελεί την καλύτερη επιλογή μεταξύ των τριών μονομερών μοντέλων πολιτικής. Διμερή εφαρμογή των μέτρων με βάση την αγορά Αντίθετα, μια προσέγγιση συνεργασίας με βάση την αγορά εναγκαλίζεται την πραγματικότητα της οικονομικής ολοκλήρωσης και αποτελεί την καλύτερη εκδοχή για τις σχέσεις ΗΠΑ-Μεξικού. Η ενίσχυση της ολοκλήρωσης δεν έχει μόνο μειώσει το μεταναστευτικό κόστος, αλλά έχει, επίσης, δημιουργήσει ευκαιρίες για διμερή συνεργασία. Η ύπαρξη της NAFTA και των σημερινών διμερών μεταναστευτικών θεσμών μειώνουν και για τις δύο χώρες το κόστος οικοδόμησης νέων τέτοιων θεσμών. Δεδομένης της σπουδαιότητας του Μεξικού ως εμπορικού εταίρου των ΗΠΑ, αυξάνει τα οφέλη που θα έχουν οι τελευταίες αν μοιραστούν το κόστος και τις ευθύνες που συνεπάγεται η δημιουργία στο Μεξικό ευκαιριών απασχόλησης και η βελτίωση των όρων απασχόλησης. Η οικονομική ολοκλήρωση σημαίνει ότι και οι δύο χώρες θα ωφεληθούν από την κατάργηση του λαθρεμπορίου μεταναστών, αφού τα χρήματα που τώρα οι μετανάστες καταβάλλουν στους λαθρέμπορους θα διοχετεύονται προς όφελος της αυξημένης κατανάλωσης και παραγωγής. Το δεύτερο πλεονέκτημα αυτής της προσέγγισης είναι ότι με την εστίασή της στην εφαρμογή των μέτρων στο εσωτερικό δημιουργεί έναν ισχυρό συνασπισμό ομάδων που στηρίζει αυτή την εφαρμογή. Ειδικότερα, η καθολική εφαρμογή των μισθών και των όρων εργασίας από το Υπουργείο Εργασίας χαίρει απόλυτης υποστήριξης από τα εργατικά συνδικάτα, από τους μεμονωμένους εργαζόμενους, μετανάστες και μη, και από την υπηρεσία εξωτερικών υποθέσεων του Μεξικού. Τρίτον, η τέτοια εστίαση της προσέγγισης αυτής ενθαρρύνει τη συνεργασία μεταξύ των ομοσπονδιακών οργάνων, επιτρέποντας στο Υπουργείο Εργασίας να συνεργάζεται, αντί να αντιτίθεται, με τα όργανα εφαρμογής των μεταναστευτικών μέτρων. Η I.N.S. θα είναι ελεύθερη να επικεντρώσει την προσοχή της στις άδειες παραμονής και τη διαδικασία πολιτογράφησης των μεταναστών. Η ευθύνη για τους συνοριακούς ελέγχους θα συγκεντρωθεί στα χέρια των παραδοσιακών οργάνων, όπως η Τελωνειακή Υπηρεσία, μια κίνηση που θα ενισχύσει τη διμερή συνεργασία με το Μεξικό αφού αυτά τα όργανα έχουν κοινούς εχθρούς και από τις δύο πλευρές των συνόρων (δηλ. τους λαθρέμπορους), σε αντίθεση με το σημερινό σύστημα (στο οποίο οι ΗΠΑ εστιάζουν την πολιτική τους κυρίως στους μετανάστες, έναν πληθυσμό που το Μεξικό δεν επιδιώκει να ελέγξει). Τέταρτον, ένα τέτοιο σύστημα το οποίο θα εστίαζε στην απορύθμιση της διμερούς αγοράς εργασίας θα επέτρεπε στις δυνάμεις της αγοράς να καθορίσουν την προσφορά εργασιακής δύναμης. Σε μια κατατμημένη οικονομία με έναν ορισμένο αριθμό θέσεων ανειδίκευτης εργασίας (στις οποίες απασχολούνται μετανάστες), οι νόμιμοι Μεξικάνοι μετανάστες θα έχουν συγκριτικό πλεονέκτημα σε ό,τι αφορά τη διεκδίκηση αυτών των θέσεων, μειώνοντας τον βαθμό προσέλκυσης άλλων μη καταγραμμένων μεταναστών, απελευθερώνοντας πόρους για την προστασία των όρων εργασίας και αυξάνοντας τη ροή των εμβασμάτων στο Μεξικό, προς όφελος και των δύο χωρών. Ως εκ τούτου, η διμερής προσέγγιση συνεργασίας με βάση την αγορά είναι η μόνη μέσω της οποίας υπάρχει η δυνατότητα επίτευξης και των δύο στόχων: νομιμοποίηση των μη καταγραμμένων μεταναστών από το Μεξικό και περιορισμός της μη καταγραμμένης μετανάστευσης από άλλες χώρες αποστολής. Επιπλέον, το να επιτραπεί στις δυνάμεις της αγοράς να παίξουν τον πρωταρχικό ρόλο για τη ρύθμιση των μεταναστευτικών ρευμάτων μειώνει το κόστος απόδοσης από ό,τι η υιοθέτηση ενός καθεστώτος εφαρμογής στρατιωτικού στυλ. Η Πολιτική Ανασχηματισμού της Μετανάστευσης Παρά το γεγονός ότι η διμερής προσέγγιση αποφέρει τα καλύτερα αποτελέσματα για εκείνα τα δρώντα υποκείμενα που περισσότερο επηρεάζονται από την μεταναστευτική πολιτική, είναι η μόνη επιλογή που συζητιέται λιγότερο από τους διαμορφωτές της μεταναστευτικής πολιτικής των ΗΠΑ. Υπάρχουν τρεις λόγοι για αυτό: τα κατανεμητικά αποτελέσματα του ισχύοντος σήμερα μοντέλου πολιτικής ευνοούν τις ισχυρές ομάδες, το σημερινό σύστημα είναι, επίσης, πολύ σταθερό για λόγους μη κατανεμητικού χαρακτήρα και υπάρχουν αρκετά εμπόδια, που μέχρι τώρα δεν έχουν συζητηθεί, σε ό,τι αφορά τη μετάβαση σε μια κοινή αγορά. Από την άλλη, υπάρχουν λόγοι που προσανατολίζουν προς την κατεύθυνση ότι η πολιτική δυνατότητα πραγματοποίησης μιας NACM μπορεί να αυξάνεται. Κατανεμητικά αποτελέσματα Τόσο το σημερινό μοντέλο πολιτικής όσο και εκείνο του ανασχηματισμού του προγράμματος για τους φιλοξενούμενους εργαζόμενους έχουν όμοια κατανεμητικά αποτελέσματα: οι μετανάστες προσελκύονται από την οικονομική πραγματικότητα αλλά η μειονεκτική θέση στην οποία βρίσκονται μετά παρέχει στους εργοδότες πλεονέκτημα σε ό,τι αφορά τις διαπραγματεύσεις των μισθών. Ως αποτέλεσμα, οι μισθοί μειώνονται και οι μετανάστες επιχορηγούν τους Αμερικάνους εργοδότες και καταναλωτές. Οι ανασχηματισμοί του προγράμματος φιλοξενούμενων εργαζομένων θα επιδεινώσουν αυτά τα κατανεμητικά αποτελέσματα στους αγροτικούς τομείς. Το κόστος της υιοθέτησης ενός καθεστώτος αυστηρής εφαρμογής των μέτρων θα επιβαρύνει, σε διάφορους βαθμούς, όλους τους Αμερικάνους πολίτες. Οι μόνοι που θα ωφεληθούν είναι οι νόμιμοι μετανάστες των ΗΠΑ εξαιτίας της αύξησης των μισθών. Οι καταναλωτές, οι εργοδότες και οι μελλοντικοί μετανάστες θα πληρώσουν αυτές τις αυξήσεις των μισθών. Οι Αμερικάνοι φορολογούμενοι θα καταβάλλουν, επίσης, σημαντικούς πόρους για την προστασία αυτών των μισθολογικών κερδών. Το κόστος ενός τέτοιου καθεστώτος θα είναι, επίσης, πολύ υψηλό σε ό,τι αφορά τις σχέσεις ΗΠΑ-Μεξικού. Τέλος, μια κοινή αγορά θα μεταθέσει τις σημερινές επιχορηγήσεις στους Αμερικάνους καταναλωτές και παραγωγούς και θα επιτρέψει την ισορροπία των μισθών σε ένα υψηλότερο επίπεδο. Το κόστος για τους καταναλωτές θα είναι θετικό και αρκετά χαμηλό ώστε να αντισταθμίζεται εν μέρει από τη μείωση των δαπανών για την εφαρμογή των μέτρων και τη λαϊκή υποστήριξη. Οι μεγάλοι ηττημένοι ενός τέτοιου καθεστώτος σε σχέση με το ισχύον σύστημα θα είναι οι λαθρέμποροι και οι εισαγωγικές και εξαγωγικές επιχειρήσεις, οι οποίες θα χάσουν τον συγκριτικό τους πλεονέκτημα έναντι των χωρών εκείνων που εφαρμόζουν τα παραδοσιακά μοντέλα μεταναστευτικής πολιτικής. Οι εξαγωγικές επιχειρήσεις μπορεί να ανακτήσουν κάποιες από τις απώλειές τους λόγω των κερδών της Μεξικάνικης οικονομίας. Οι εισαγωγικές επιχειρήσεις μπορεί να απαιτήσουν ήπιους περιορισμούς των εισαγωγών. Οι παραγωγοί των μη εμπορικών τομέων θα αντιμετωπίσουν προβλήματα συλλογικής δράσης τα οποία θα αφορούν τη διατήρηση των μισθών και των όρων εργασίας των νόμιμων εργαζόμενων. Ωστόσο, με την καθολική εφαρμογή των μέτρων που θα ελέγχεται μέσω του Υπουργείου Εργασίας με νέες αρμοδιότητες, οι εγχώριοι παραγωγοί δεν θα χάσουν με την υιοθέτηση ενός τέτοιου καθεστώτος. Οι μεγάλοι νικητές θα είναι οι εργαζόμενοι στις ΗΠΑ και το Μεξικό. Εμπόδια για τον ανασχηματισμό της μεταναστευτικής πολιτικής Η σταθερότητα του σημερινού μονομερούς μοντέλου μεταναστευτικής πολιτικής ερμηνεύεται, εν μέρει, από την πολιτική που υιοθετεί η ομάδα συμφερόντων "Olsonian". Πρώτον, αυτοί που ωφελούνται από το σημερινό καθεστώς είναι ένας ισχυρός συνδυασμός μιας περιεκτικής προνομιούχας ομάδας (οι επιχειρηματίες του αγροτικού τομέα) και διάσπαρτων καταναλωτών οι οποίοι δεν κινητοποιούνται επί του θέματος αλλά είναι παρόντες κυριολεκτικά σε κάθε περιοχή της χώρας. Αντίθετα, οι μόνοι που, μέχρι πρόσφατα, αντιτίθονταν στο ισχύον μοντέλο πολιτικής είναι λανθάνουσες ομάδες χωρίς κανένα απολύτως δικαίωμα ψήφου: οι μη καταγραμμένοι μετανάστες. Μόνο πρόσφατα έχει μια ομάδα οικονομικών συμφερόντων με οργανωτική δύναμη (τα εργατικά συνδικάτα) πάψει να υποστηρίζει το υπάρχον καθεστώς, αν και παραμένει κάπως διχασμένη στο αν πρέπει ή δεν πρέπει να καταργηθούν οι κυρώσεις των εργοδοτών. Τέλος, η I.N.S. έχει ίδιον συμφέρον στη διατήρηση της υπάρχουσας κατάστασης πραγμάτων. Με ένα προσωπικό 20.000 ατόμων και έναν προϋπολογισμό που ανέρχεται στα 4.1 δισεκατομμύρια δολάρια, η I.N.S. δεν είναι ένα απλό γραφειοκρατικό υποκείμενο. Υπάρχουν αρκετά επιπλέον εμπόδια στον ανασχηματισμό της πολιτικής. Τουλάχιστον δύο γενικά χαρακτηριστικά της μεταναστευτικής πολιτικής υποδηλώνουν ότι η λύση στη βάση της συνεργασίας δεν είναι πιθανή. Πρώτον, η πολιτικοποίηση για το ζήτημα της μετανάστευσης υπόκεινται στην αδράνεια που ένα συγκεκριμένο μοντέλο πολιτικής παρουσιάζει. Έτσι, είναι δύσκολο να γίνουν ουσιαστικές μεταρρυθμίσεις παρά μόνο όταν φθάσει η στιγμή κατά την οποία οι μεταρρυθμίσεις αυτές δεν είναι πλέον εφικτές. Ως αποτέλεσμα, οι βασικές μεταναστευτικές μεταρρυθμίσεις γίνονται συνήθως σε πολύ οξυμένο εσωτερικό πολιτικό περιβάλλον. Αυτή η όξυνση αυξάνει τα πολιτικά διακυβευόμενα και για το Κογκρέσο και για τον Πρόεδρο και έτσι καθιστά δύσκολη τη συμπερίληψη διεθνών ζητημάτων στη διαμάχη. Ένα δεύτερο εμπόδιο στη διμερή συνεργασία είναι ο ρόλος του ρατσισμού στη διαμόρφωση της μεταναστευτικής πολιτικής. Κανένας από τους υπολογισμούς μου που αφορούν το όφελος από πλευράς κόστους δεν παίρνει υπόψη τον ρατσισμό των ομάδων συμφερόντων και/ή των διαμορφωτών πολιτικής. Εντούτοις, δεν υπάρχει καμία αμφιβολία ότι ο ρατσισμός έχει παίξει πάντα θεμελιακό ρόλο στη διαμόρφωση της μεταναστευτικής πολιτικής των ΗΠΑ, και θα αποτελέσει εμπόδιο στη δημιουργία μιας κοινής αγοράς. Εκτός από αυτά τα γενικά εμπόδια, υπάρχουν τουλάχιστον τρία συγκεκριμένα προβλήματα που καθιστούν δύσκολη την υλοποίηση μιας διμερούς μεταναστευτικής πολιτικής. Πρώτον, η διεθνής συνεργασία είναι πάντα μια ριψοκίνδυνη υπόθεση και μια προσπάθεια συνεργασίας που συνεπάγεται ότι οι ΗΠΑ θα πρέπει να αποστρατιωτικοποιήσουν τα νότια σύνορά τους ενέχει ιδιαίτερους κινδύνους. Εάν το Μεξικό δεν μπορέσει να επιτελέσει κάποια από τις ανειλημμένες ευθύνες του - δημιουργία θέσεων εργασίας, βελτίωση των όρων εργασίας και αστυνόμευση των συνόρων - οι ΗΠΑ θα είναι ευάλωτες σε μια μαζική εισροή νέων μη επιθυμητών μεταναστών. Θεωρητικά, αυτό είναι πρόβλημα σύμβασης που μπορεί να λυθεί μέσω ρυθμιστικών εργαλείων τα οποία θα αύξαιναν το κόστος μιας διμερούς συμφωνίας. Ένα δεύτερο πρόβλημα είναι ο μεγάλος χρονικός ορίζοντας που ενέχεται σε μια λύση συνεργασίας. Στην καλύτερη περίπτωση, θα χρειαστούν χρόνια μέχρι οι αυξημένες επενδύσεις στο Μεξικό να οδηγήσουν σε μείωση των παραγόντων ώθησης της μετανάστευσης. Και θα χρειαστεί ένα εξίσου μεγάλο χρονικό διάστημα μέχρι να περάσει το μήνυμα ότι οι ΗΠΑ δεν καλωσορίζουν πλέον μη Μεξικανούς μη καταγραμμένους μετανάστες σε άλλες κοινότητες αποστολής. Τρίτον, η δημιουργία μιας NACM θέτει ερωτήματα σχετικά με τον περιορισμό της ελεύθερης κυκλοφορίας της εργασίας στη ζώνη της NAFTA: γιατί θα πρέπει να αποκλειστούν η Κεντρική Αμερική και η Καραϊβική; Γιατί θα πρέπει να αποκλειστεί η Κίνα; Σε αυτό δεν υπάρχει προφανής απάντηση και είναι πιθανόν ότι, εάν ποτέ πραγματοποιηθεί ο στόχος του Clinton για διεύρυνση του ελεύθερου εμπορίου και στην Κεντρική Αμερική, τότε η δημιουργία μιας κοινής αγοράς που να περιορίζεται στις σημερινές χώρες της NAFTA θα μπορούσε να γίνει λογικά αβάσιμη. Πιθανότητα ανασχηματισμού της μεταναστευτικής πολιτικής Παρά την ύπαρξη αυτών των εμποδίων, υπάρχουν, εντούτοις, αρκετοί λόγοι αισιοδοξίας σε σχέση με την πιθανότητα υιοθέτησης μιας προσέγγισης συνεργασίας για τον έλεγχο της μετανάστευσης. Ο πρώτος και πιο προφανής είναι ότι το ισχύον σύστημα έχει αποτύχει και όλο και περισσότεροι διαμορφωτές πολιτικής αναγνωρίζουν ότι το να διατεθούν κι άλλα χρήματα στις Συνοριακές Περιπόλους, το να δημιουργηθούν κι άλλοι αναχαιτιστικοί φράκτες στα σύνορα και το να αποκλειστεί η παροχή κι άλλων υπηρεσιών στους μετανάστες επιδρούν ελάχιστα στις ισχυρές δυνάμεις που προκαλούν την μετανάστευση. Η πολιτική της αυξανόμενης οικονομικής ολοκλήρωσης ΗΠΑ-Μεξικού εγγυάται την απενεργοποίηση αυτών των δυνάμεων και καθιστά το μοντέλο συνοριακών ελέγχων όλο και περισσότερο αναχρονιστικό.22 Δεύτερον, η εξέλιξη του πολιτικού τοπίου στις ΗΠΑ ευνοεί τη διμερή προσέγγιση στη διαμόρφωση πολιτικής. Σε πέντε ή δέκα ή είκοσι χρόνια από σήμερα, όταν μια NACM θα έχει πλέον διαμορφωθεί, οι αναλυτές θα θεωρούν τη σημερινή εναντίωση των συνδικάτων στις κυρώσεις των εργοδοτών σημαντικό σημείο μεταστροφής που συνετέλεσε αποφασιστικά στη δημιουργία της. Εξίσου σημαντική είναι η αυξανόμενη συμμετοχή και η πολιτική ισχύς των Μεξικανών-Αμερικάνων ως εθνικιστική ομάδα. Επιπλέον, οι μετανάστες πολιτικοποιούνται όλο και περισσότερο και στις ΗΠΑ και στο Μεξικό και απερίφραστα πλέον επικεντρώνουν την υπερεθνική πολιτική τους ισχύ σε μοντέλα διμερούς μεταναστευτικής πολιτικής. Τέλος, η κυβέρνηση του Μεξικού καθώς και των άλλων κρατών αποστολής μεταναστών είναι όλο και πιο πρόθυμες να συμμετέχουν άμεσα στις πολιτικές διεργασίες των ΗΠΑ, μια προσπάθεια που μέχρι πρόσφατα αποτελούσε ταμπού και συχνά ακόμα θεωρείται ως κάτι που δεν τίθεται καν σε ανοικτή συζήτηση. Στην περίπτωση του Μεξικού, αξιωματούχοι του Υπουργείου Εξωτερικών θεωρούν ότι ήταν "λάθος" του Μεξικού να μην ασκήσει πίεση ενάντια στη νομοθέτηση της IRCA, μια θεώρηση που είχε ως έμπρακτο αποτέλεσμα την μετέπειτα άσκηση πίεσης από πλευράς του Μεξικού μέσω της επιτυχούς, μεγάλης κλίμακας καμπάνιας του προς υποστήριξη της συμφωνίας της NAFTA. Σε επιδίωξη αυτών των στόχων, το Μεξικό έχει, επίσης, υιοθετήσει μια σαφή στρατηγική ενθάρρυνσης των Μεξικανών-Αμερικάνων και των Μεξικάνων μεταναστών ώστε να γίνουν περισσότερο ενεργοί στις πολιτικές διεργασίες των ΗΠΑ, το επονομαζόμενο Πρόγραμμα για τις Μεξικάνικες Κοινότητες στο Εξωτερικό, ως τρόπο αύξησης της πολιτικής επιρροής του. Τέλος, η κυβέρνηση του Μεξικού μπορεί να προσφέρει αρκετές ελκυστικές παραχωρήσεις στις ΗΠΑ σε αντάλλαγμα για τη μετάβαση σε ένα καθεστώς κοινής αγοράς, συμπεριλαμβανομένης της άρσης των περιορισμών επί των Αμερικάνικων τραπεζών οι οποίες επιθυμούν να δραστηριοποιηθούν στο Μεξικό (μια κίνηση που το Μεξικό απέκρουε σθεναρά κατά τη διάρκεια των διαπραγματεύσεων για τη NAFTA) καθώς και μιας μεγάλης κλίμακας διεύρυνσης των προσπαθειών ελέγχου των ναρκωτικών. Είναι, λοιπόν, πιθανό πως μια διμερή προσέγγιση στη διαμόρφωση της μεταναστευτικής πολιτικής δεν είναι τόσο μακρινή όσο φαίνεται από πρώτη ματιά. Table One: Immigration Enforcement Statistics Year Total Total Border Mexicans Apprehended Mexican Apprehensions Patrol Apprehensions by Border Patrol Undocumented Immigrants (Estimated) 1970 345,353 231,100 219,300 345,543 1971 420,126 302,500 348,100 420,126 1972 505,949 369,500 430,200 505,949 1973 655,968 493,100 480,600 655,968 1974 788,145 634,800 616,600 788,145 1975 766,600 596,800 579,400 766,600 1976 875,915 696,000 678,400 875,915 1977 1,042,215 812,600 792,600 1,042,215 1978 1,057,977 862,300 841,500 1,057,977 1979 1,076,418 888,700 866,800 1,076,418 1980 910,361 759,400 734,200 910,361 1981 975,780 825,300 797,900 975,780 1982 970,246 819,900 795,400 970,246 1983 1,251,357 1,105,700 1,076,300 1,251,357 1984 1,246,981 1,138,600 1,102,600 1,241,489 1985 1,348,749 1,262,400 1,218,700 1,320,000 1986 1,767,400 1,692,500 1,635,700 1987 1,190,488 1,159,000 1,124,000 1988 1,008,145 971,000 929,800 1989 954,243 893,000 832,200 1990 1,169,939 1,103,400 1,105,400 1991 1,197,857 1,132,933 1,095,100 1992 1,258,481 1,199,560 1,168,900 1,320,000 1993 1,327,261 1,263,490 1,230,100 1994 1,094,719 1,031,668 999,900 1995 1,394,554 1,324,202 1,293,500 1996 1,649,986 1,549,876 2,700,000 1997 1,536,520 1,412,953
Source: U.S. I.N.S.,Statistical Yearbook, various years; Lorey 1990, tables 910, 921, 1012; U.S. Commerce Department, Statistical Abstract of the United States, various years. Table Two: Budget Outlays for the I.N.S. in Millions of Dollars and as a Percentage of Total Federal Budget Year Total INS budget Percent of Total Enforcementa Percent of Total 1970 105.8 0.055 66.8 0.035 1971 121.9 0.058 76.6 0.036 1972 130.9 0.056 83.5 0.036 1973 137.5 0.056 88.4 0.036 1974 155.2 0.058 88.4 0.033 1975 181.2 0.055 102.2 0.031 1976 214.6 0.058 117.8 0.032 1977 244.5 0.060 172.1 0.042 1978 283.1 0.062 187.5 0.041 1979 309.3 0.061 190.8 0.038 1980 340.7 0.058 219.4 0.037 1981 366.0 0.054 229.1 0.034 1982 446.5 0.060 276.8 0.037 1983 501.0 0.062 287.0 0.035 1984 510.6 0.060 300.4 0.035 1985 591.6 0.063 339.6 0.036 1986 571.3 0.058 360.9 0.036 1987 745.6 0.074 390.7 0.039 1988 729.3 0.069 480.0 0.045 1989 822.0 0.072 574.0 0.050 1990 1171.2 0.093 594.5 0.047 1991 1317.8 0.100 638.3 0.048 1992 1472.5 0.107 700.7 0.051 1993 1551.2 0.110 739.8 0.052 1994 1635.1 0.112 781.4 0.053 1995 1821.0 0.120 828.0 0.055 1996 2291.0 0.146 1016.0 0.065 1997 3136.0 0.192 1537.0 0.094 1998 3761.0 1674.0 1999 4095.0 1925.0 a Enforcement = Separate entries for inspection for admission, detention and deportation, and Border Patrol prior to 1982; separate entry for "enforcement" starting in 1982Source: OMB, The Budget of the US Government ; and U.S. Commerce Department, Statistical Abstract of the United States
References Axelrod, Robert. 1984. The Evolution of Cooperation . New York: Basic Books. Binational Study on Migration. 1997. Binational Study on Migration Between Mexico and the United States . Mexico City: Secretaría de Relaciones Exteriores. Burn, Timothy. 2000. “Unions Halt Decline in Membership.” Washington Times . January 20, 2000. Calavita, Kitty. 1992. Inside the State: The Bracero Program, Immigration and the I.N.S. New York: Routledge. _____. 1994. “U.S. Immigration and Policy Responses: The Limits of Legislation.” In Wayne A. Cornelius, et al., eds., Controlling Immigration . Stanford: Stanford University Press. Chang, Howard. “Migration as International Trade: The Economic Gains from the Liberalized Movement of Labor.” Journal of International Law and Foreign Affairs 3, 2 (Fall/Winter). Los Angeles: UCLA. Corchado, Alfredo. 2000. “Mexican Immigrants’ Group to Meet in Dallas.” The Dallas Morning News . February 4, 2000. Cornelius, Wayne A. 1989. “The United States Demand for Mexican Labor.” In Wayne A. Cornelius and Jorge A. Bustamante, eds. Mexican Migration to the United States . La Jolla: UCSD Center for Mexican Studies: 25-47. _____. 1991. “Labor Migration to the United States: Development Outcomes and Alternatives in Mexican Sending Communities.” In Sergio Díaz-Briquets and Sidney Weintraub, eds., Regional and Sectoral Development in Mexico as Alternatives to Migration . Boulder: Westview Press. _____. 1998. “The Structural Embeddedness of Demand for Mexican Immigrant Labor: New Evidence from California.” in Marcelo Suárez-Orozco, ed., Immigration and the Socio-Cultural Remaking of the North American Space . Cambridge: Harvard University Press for the David Rockefeller Center for Latin American Studies. Cornelius, Wayne A., Philip L. Martin and James F. Hollifield, eds. 1994. Controlling Immigration: A Global Perspective . Stanford: Stanford University Press. Craig, Richard B. 1971. The Bracero Program: Interest Groups and Foreign Policy . Austin: University of Texas Press. Delgado, Héctor L. 1993. New Immigrants, Old Unions: Organizing Undocumented Workers in Los Angeles . Philadelphia: Temple University Press. Díaz-Briquets, Sergio, and Sidney Weintraub, eds.1991. Regional and Sectoral Development in Mexico as Alternatives to Migration . Boulder: Westview Press. Dillon, Sam. 2000. “Agua Prieta Journal; Boom Turns Border to Speed Bump.” The New York Times , January 18, 2000. Dunn, Timothy. 1996. The Militarization of the U.S.-Mexico Border, 1978-1992 . Austin: CMAS Books, University of Texas. Ellingwood, Ken. 2000. “U.S. Residents, Border Staff Clash.” Los Angeles Times . January 21, 2000. Fan, Maureen. 2000. “Unions Latest Organizing Push: Immigrants.” San Jose Mercury News . January 21, 2000. Farmworker Justice Fund. 2000. “The Agribusiness Proposal for a New ‘Guestworker’ Program Should be Rejected.” Available at http://www/clraf.org/gwanalys.htm. Fix, Michael, ed. 1991. The Paper Curtain: Employer Sanctions Implementation, Impact, and Reform . Washington, DC: Urban Institute Press. González Gutiérrez, Carlos. 1993. “The Mexican Diaspora in California: Limits and Possibilities for the Mexican Government.” In Abraham Lowenthal and Katrina Burgess, eds. The California-Mexico Connection . Stanford: Stanford University Press. Guerra, Carlos. 2000. “More ‘Legal’ Farm Workers a Cruel Hoax.” San Antonio Express News . January 24, 2000. Hailbronner, Kai, David Martin, and Hiroshi Motomura. 1998. Immigration Controls: The Search for Workable Policies in Germany and the United States . Providence: Breghahn books. Hamermesh, David, and Frank Bean, eds. 1998. Help or Hindrance? The Economic Implications of Immigration for African Americans . New York: Russell Sage Foundation. Haus, Leah. 1995. “Openings in the Wall: Transnational Migrants, Labor Unions, and U.S. Immigration Policy.” International Organization . Vol. 49, No. 2 (Spring): 285-313. Hollifield, James. 1992. Immigrants, Markets, and States: The Political Economy of Postwar Europe. Cambridge: Harvard University Press, 1992. Ibarra, Ignacio. 2000. “Rancher Questions Border Patrol Tactics After Cow is Shot.” The Arizona Daily Star . February 10, 2000. Jacobs, Eva. 1999. Handbook of U.S. Labor Statistics , 3 rd edition. Lanham, MD: Bernan Press. Jungmeyer, Robert. 1988. The Bracero Program, 1942-1951: Mexican Contract Labor in the United States. Ph.D. dissertation, University of Missouri-Columbia. Keohane, Robert O. 1986. After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy . Princeton: Princeton University Press. Langford, Terri. 2000. “Hispanic Leaders Seek Solutions to Mexican Expatriates Problems.” The Dallas Morning News . Fabruary 6, 2000. Loescher, Gil and John A Scanlan. 1986. Calculated Kindness: Refugees and America’s Half-Open Door, 1945 to the Present . New York: The Free Press. Lorey, David. 1990. United States-Mexico Border Statistics Since 1900 . Los Angeles: UCLA Latin American Center Publications. Marcelli, Enrico and David Heer. 1998. “The Unauthorized Mexican Immigrant Population and Welfare in Los Angeles County: A Comparative Statistical Analysis.” Sociological Perspectives 41, 2. Pages 279-302. Martin, David A. 1994. “Disentangling the Strand of U.S. Immigration Policy Reform.” In Wayne A. Cornelius et al., eds., Controlling Immigration . Stanford: Stanford University Press. Martin, Philip L. 1994. “Good Intentions Gone Awry: IRCA and U.S. Agriculture.” Annals, AAPSS 534 (July): 44-57. Massey, Douglas, Joaquín Arango, Graeme Hugo, Ali Kouaouci, Adela Pellegrino, and J. Edward Taylor. 1993. “Theories of International Migration: A Review and Appraisal.” Population and Development Review 19, 3 (September): 431-466. _____. 1994. “An Evaluation of International Migration Theory: The North American Case.” Population and Development Review 20, 4 (December): 699-751. McCain, Johnny M. 1970. Contract Labor as a Factor in United States-Mexican Relations, 1942-1947 . Ph.D. Dissertation, University of Texas at Austin. Ness, I. 1998. “Organizing Immigrant Communities: UNITE’s Workers Center Strategy.” In Bronfenbenner et al., eds., Organizing to Win . Ithaca: Cornell University Press. Pan, Philip. 1999. “INS Chief Puts Office on New Path.” The Washington Post . November 10, 1999. Perez-Godoy, S. Mara. 1999. “Social Movements and International Migration: The Mexican Diaspora Seeks Inclusion in Mexico’s Political Affairs, 1968-1998.” Ph.D. dissertation in sociology, University of Chicago. Portes, Alejandro, ed. 1995. The Economic Sociology of Immigration . New York: Russell Sage Foundation. Rico F., Carlos. 1989. “The Making of U.S. Policy toward Mexico: Should We Expect Coherence.” In Rosario Green and Peter H. Smith, eds., Foreign policy in U.S.-Mexican Relations . La Jolla: UCSD Center for U.S.-Mexican Studies. _____. 1992. “Migration and U.S.-Mexican Relations, 1966-1986.” In Christopher Mitchell, ed. Western Hemisphere Immigration and United States Foreign Policy . College Park, PA: Pennsylvania State Press. Rosario, Ruben. 2000. “Illegal Hotel Workers Both Win and Lose.” St. Paul (MN) Pioneer. January 9, 2000. Rosenblum, Marc R. 1998. “My Neighbor, Myself: Mexican Influence on U.S. Migration Policy.” Journal of International Law and Foreign Affairs 3, 2 (Fall/Winter). Los Angeles: UCLA. _____. 1999. “Immigration as Foreign Policy: The International Political Economy of U.S. Migration Policy-making.” Paper Presented at the 1999 annual meeting of the American Political Science Association. Atlanta, Georgia. _____. 2000. Abroad and at Home: The Foreign and Domestic Sources of U.S. Migration Policy . Ph.D. dissertation, forthcoming. Sassen, Saskia. 1998. Globalization and Its Discontents . New York: The New Press. Schuck, Peter. 1998. “The Re-Evaluation of American Citizenship.” In Christian Joppke, ed. Challenge to the Nation-State: Immigration in Western Europe and the United States. New York: Oxford University Press. Smith, James P., and Barry Edmonston, eds. 1997. The New Americans: Economic, Demographic, and Fiscal Effects of Immigration . Washington: National Academy Press. Snidal, Duncan. 1986. “The Game Theory of International Relations.” In Kenneth A. Oye, ed., Cooperation Under Anarchy . Princeton: Princeton University Press: 25-56. SOPEMI. Various years. Trends in International Migration . Paris: Organization for Economic Co-operation and Development. Stalker, Peter. 1994. The Work of Strangers: A Survey of International Labour Migration . Geneva: International Labour Organization. Stobe, Holk. 2000. “Undocumented Migration in the United States and Germany: An Analysis of the German Case with Cross-reference to the U.S. Situation.” La Jolla: UCSD Center for Comparative Immigration Studies. (Available at www.ccis-ucsd.organize/publications.) Stockwin, Will. 1999. “H2 Reform Bill in Senate Addresses Farm Labor Supply.” AgAlert (published by California Farm Bureau Federation). November 3, 1999. Taylor, Marisa. 2000. “INS Struggles with Criminals, Crowding.” San Diego Union-Tribune . February 21, 2000. Thorup, Cathryn. 1989. “U.S. Policy Toward Mexico: Prospects for Administrative Reform.” In Rosario Green and Peter H. Smith, eds., Foreign policy in U.S.-Mexican Relations . La Jolla: UCSD Center for U.S.-Mexican Studies. Uchitelle, Louis. 2000. “I.N.S. Looks the Other Way on Illegal Immigrant Labor.” The New York Times , March 9, 2000. U.S. Commission on Immigration Reform. 1994. U.S. Immigration Policy: Restoring Credibility . 1994 Report to Congress. Washington, DC. _____. 1997. Becoming an American: Immigration and Immigrant Policy . 1997 Report to Congress. Washington, DC. U.S. Commission for the Study of International Migration and Cooperative Economic Development. 1990. Unauthorized Migration: An Economic Development Response . Washington, DC: the Commission. U.S. General Accounting Office. 1997. “H-2A Agricultural Guestworker Program: Changes Could Improve Services to Employers and Better Protect Workers.” GAO/HEHS-98-20. Washington, DC: United States General Accounting Office. _____. 1999. “Illegal Immigration: Status of Southwest Border Strategy Implementation.”GAO/GGD-99-44. Washington, DC: United States General Accounting Office. U.S. Immigration and Naturalization Service. Various years. Statistical Yearbook of the Immigration and Naturalization Service . Washington, DC: U.S. Government Printing Office. U.S. Select Commission on Immigration and Refugee Policy. 1981. Final Report . Washington, DC: the Commission. Valbrun, Marjorie. 2000. “Border Patrol Job (Yawn) Isn't What It Used to Be.” The Wall Street Journal . January 4, 2000. Waldinger, Roger, and Mehdi Bozorgmehr. 1996. Ethnic Los Angeles . New Yoek: Russel Sage Foundation. Watts, Julie. 2000. “An Unconventional Brotherhood: Why Spanish, Italian and French Unions Support More Open Immigration Policies.” Unpublished Ms. White House. 1994. “Press Briefing by Secretary of State Christopher.” White House, Office of the Press Secretary. December 10, 1994. Available at: http://www.pub.whitehouse.gov. Yardley, Jim. 2000. “Some Texans Say Border Patrol Singles Out Too Many Blameless Hispanics.” The New York Times . January 26, 2000.
Endnotes Note 1: Research for this paper was supported by a grant from the Institute on Global Conflict and Cooperation. Back. Note 2: The limited recent efforts at bilateral policy-making have been important, however. In particular, the U.S.-Mexican Binational Commission has been very successful at building local institutions at the border which have mitigated the harsh effects of congressional restrictionism and insulated the U.S.-Mexican relationship against the possible fallout from North American anti-immigrant hysteria (Rosenblum 1999, Rosenblum 2000). Back. Note 3: Dunn (1996, 40) argues that Carter favored delaying an increase in enforcement efforts pending the publication of the final report by the Select Commission on Immigration and Refugee Policy. I believe a more important factor was Carter’s effort to deepen overall cooperation between the United States and Mexico and his unsuccessful effort to establish cooperative border enforcement policies (Rosenblum 2000). Back. Note 4: Legislation making it illegal to harbor, shelter, or transport undocumented immigrants was first passed in 1952 to encourage participation in the U.S.-Mexican bracero program; but the so-called Texas proviso explicitly stated that employing undocumented immigrants did not fall within the proscribed acts (see Calavita 1992, Rosenblum 2000). Back. Note 5: The IRCA also included an additional “carrot” in the form of an amnesty for three different groups of undocumented based on their proven residence in the United States since January 1, 1982, or their proven employment in U.S. agriculture for 90 days in each of three years. I do not include this as an aspect of the current policy regime since it was included as a “one-time” policy tool. Back. Note 6: These jobs are generally low-wage, and are also sometimes referred to as 3D jobs because they are Dirty, Dangerous, and Difficult. In the U.S. case, immigrant-dominated sectors of the economy include agriculture, hotel and restaurant, construction, low-skilled manufacturing, food processing, maintenance and cleaning, etc. Even to the extent that immigrants are becoming more widely distributed throughout the economy, it may be the case that they still occupy a migrant-specific niche because an increasing number of immigrants are employed by migrant entrepreneurs who prefer to hire co-ethnics (Waldinger and Bozorgmehr 1996, Cornelius 1998). Back. Note 7: U.S. immigration policy has also addressed the availability of high-skilled labor: the 1990 Immigration Act created 140,000 immigrant visas distributed to individuals with needed labor skills, and there is currently a debate about expanding the H-1B visa program, which allows U.S. employers to recruit high-skilled immigrants on non-immigrant visas. I do not address issues surrounding high-skilled immigration in this paper. Back. Note 8: As Watts (2000) shows, similar transformations in unions’ preferences have occurred in Spain, Italy, and, to a lesser extent, France. Back. Note 9: Mexican consuls were active participants in enforcing bracero contracts between 1942 and 1947 and between 1951 and 1954; and the bracero program was highly successful at that time from Mexico’s point of view. In 1954, the sending state insisted on renegotiating the bilateral agreement to strip consuls of their oversight ability (Rosenblum 2000). The current system, like the post-1954 bracero program, does not work: in FY1996, the DOL received zero complaints from H-2A workers about wages and benefits (GAO 1997, 10). Back. Note 10: Specifically, the proposal would eliminate the 50 percent rule which requires that employers hire qualified locals who appear before the season is half over; eliminate the “positive recruitment” requirement which requires employers to seek out U.S. workers; limit required recruitment to those workers enrolled in a state registry within the same state as the employer; and limit the registry search, in some cases, to fourteen days before allowing growers to recruit guestworkers over the next six months. Back. Note 11: Currently, employers participating in the H-2A program must offer the highest of three wages: the federal or state minimum, the local “prevailing wage” defined by the DOL, or the H-2A adverse effect wage rate (AEWR), which is defined as the regional average wage for field and livestock workers from Department of Agriculture surveys. Under Reagan, the methodology for calculating the AEWR was revised, so that the AEWR fell by about twenty percent in most cases, though it is still usually higher than the prevailing wage. Under the proposed changes in S.1814, the AEWR would be re-defined as the local prevailing wage plus five percent, up to a maximum of the old AEWR, so S.1814 would lower the wage paid to many H-2A workers, and not raise the wage for any of them. Back. Note 12: This figure assumes employers save three dollars per hour, 40 hours per week, by paying lower wages and avoiding unemployment, workers’ compensation, and other payments. Actual savings are probably typically greater. Back. Note 13: As a side benefit, the existence of a national, counterfeit-resistant ID card system which all citizens would be required to carry at all times would also greatly facilitate stop-and-investigate operations by I.N.S. and Border Patrol officials away from the worksite, further increasing the likelihood that undocumented immigrants would be identified and removed. Back. Note 14: According to many employers of undocumented immigrants, wages are not the primary motivation, and so rising wages would not be the biggest cost of strict enforcement: 54 percent of 114 San Diego County employers interviewed believe that immigrants, in general, are harder working than native-born workers (Cornelius 1998). Back. Note 15: While an NACM would—or might not—include the United States, Mexico, and Canada, for the remainder of this paper I ignore the effects of labor flows to and from Canada. Back. Note 16: Media reports have indicated money transfer agencies like Western Union taking commissions as high as twenty percent when forwarding migrant remittances to Mexico (cite). Even if no other aspects of a NACM are established, the United States and Mexico would both benefit from developing an improved system for transferring migrant savings back to Mexico. Back. Note 17: In 1999, the I.N.S. enforcement budget was $1.93 billion dollars, and the DOL’s Wage and Hour Division’s budget was $118 million (in 1997). Shifting half or two-thirds of the I.N.S. resources to worksite enforcement would have a dramatic effect on the DOL’s ability to enforce labor standards. Back. Note 18: The fact that many migrants attempt entry repeatedly until successful, suggests that this is the case. Back. Note 19: One empirical comparison is the case of the creation of the European Union: to a surprising degree, immigration rates between countries in Europe remained virtually unchanged (SOPEMI 1993-1999). However, the comparison is imperfect for two reasons: the wage gap is smaller, along the order of four-to-one between high and low wages countries in Europe compared to ten-to-one between the United States and Mexico; second, the cultural obstacles to migration are probably higher in Europe, with most European countries demonstrating lower rates of internal migration than either the United States or Mexico. Back. Note 20: As with immigration, drug enforcement focuses overwhelmingly on the border and, in the case of drugs, on sending states because these enforcement mechanisms are least costly to U.S. residents. An integrated approach which encouraged Mexican cooperation and discouraged U.S. consumption would have the best chance of success. Back. Note 21: In 1999, the I.N.S. estimated the need for over seven million detention-days, over two-thirds of which were for Mexicans. Back. Note 22: From an economic perspective, if migrants are simply a mobile factor of production, then imposing quotas—or immigration controls—is the least efficient way to regulate production, resulting in deadweight losses and economic distortions. At a minimum, it is more efficient to impose a tariff (i.e., to charge immigrants for the right to enter the United States), rather than impose a quota (Chang 1998). In the current example, charging Mexican immigrants a figure roughly equivalent to the fee now charged by coyotes would have little or no effect on immigration flows, but would ensure that the costs of migration are reinvested in the United States and Mexico (assuming the payment was divided between the two states) rather than simply enriching smugglers. Optimal tariff theory would allow policy-makers to set a fee-for-entry level which would result in the ideal level of unskilled inflows.
|
Τελευταία ενημέρωση 20 Ιουλίου, 2002 Ποιος είναι ο Παναγιώτης Βήχος;
για να ενημερώνεστε σε κάθε νέα ανανέωση
|
|
